财政部、人事部、中共中央机构编制委员会办公室关于中央级在京行政单位实行财政统一发放工资的通知

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财政部


财政部关于加快金财工程建设的实施意见

2006年10月27日 财办〔2006〕45号

各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅(局)：
为了加快金财工程建设，实现财政管理的信息化，更好地促进财政改革，提高财政管理的科学化、规范化和现代化水平，推动科学理财、民主理财、依法理财、规范理财、高效理财、廉洁理财，现提出以下实施意见：
一、金财工程建设目标、内容和原则
1.建设目标。构建以一个应用支撑平台(即数据库)、二级数据处理(即中央与地方分级数据处理)、三个网络(即内部涉密网、工作专网和外网)、四个系统(即预算编制系统、预算执行系统、决策支持系统和行政管理系统)、五个统一(即统一领导、统一规划、统一技术标准、统一数据运用和统一组织实施)为主要内容和特征的，管理与技术有机融合的公开透明、服务便捷、安全可靠的政府财政管理信息系统。2006年下半年到2009年上半年，初步完成金财工程一期建设，基本建成业务标准统一、操作功能完善、网络安全可靠、覆盖所有财政性资金、辐射各级财政部门和预算单位的政府财政管理信息系统，进一步提高财政资金分配和使用的安全性、规范性和有效性。在此基础上，争取再经过两年或更长一点时间的补充完善，使政府财政管理信息系统更加现代化，全面支撑各级财政部门本级财政支出及对下转移支付资金的规范管理，实现全国预算自动汇编、收支及时汇总和决算即时生成。
2.建设内容。构建一个平台，实现二级数据处理，建成三个网络，开发应用四个系统，坚持五个统一。一个平台，即开发及推广应用支撑平台，建立一个集中存储的数据库，实现本级财政信息共享、流程顺畅、工作协同，上下级财政以及财政与其他部门的信息一致。二级数据处理，即在确保信息畅通一致的前提下，实现中央财政与地方财政分级数据处理，覆盖全部财政业务、所有财政性资金以及各级财政部门和预算单位。三个网络，即建成支撑涉密业务处理的内部涉密网；以各级财政局域网为中心，辐射到所有财政部门和预算单位，支撑财政核心业务系统运行的财政工作专网；面向社会公众的财政信息外网。四个系统，即开发及推广应用预算编制系统、预算执行系统、决策支持系统和行政管理系统，打造电子财政，实现财政工作的全面信息化管理。五个统一，即统一领导、统一规划、统一技术标准、统一数据运用和统一组织实施，是实现上述“一、二、三、四”的重要基础和保证。
3.指导原则。金财工程建设内容多，涉及范围广，在实施过程中，必须坚持以下原则：统筹规划、分步实施的原则，遵循信息系统建设的基本规律，结合财政改革进度安排，统筹安排好财政内部、财政和其他部门以及上下级财政的信息系统建设规划，坚持试点先行、逐步完善、分步实施。业务和技术相互促进、融合共建的原则。按照“管理加技术”模式，在金财工程的系统设计、组织实施、政策落实、关系协调等方面，坚持业务部门和技术部门密切配合、融合共建，营造一个良好的建设环境。先进性与实用性相结合、务求实效的原则。既要立足现实，根据财政改革和业务工作的实际需求进行开发建设，更要放眼长远，高起点，严要求，保证系统和设备具有较长的生命周期。服从大局、确保统一和通畅的原则。从财政改革与管理的大局出发，处理好“统”和“通”的关系，在统一应用支撑平台、业务规范和技术标准的基础上，确保业务全面畅通和信息一致，符合整个财政业务统一规范管理的要求，不能各自为政。
二、公共基础建设
4.建设应用支撑平台。应用支撑平台是对各核心业务系统公共数据和公共控制的高度集中和有效集成，由若干通用业务组件和技术组件构成，是构建核心业务一体化管理大系统的基础，是实现本级系统集成及上下级系统衔接和联动的保障。应用支撑平台由财政部统一组织开发、完善、升级及扩展，2006年底全面开发完成，率先在中央财政试用。试用完善后财政部将制定应用支撑平台推广实施计划，2007年上半年在部分省市进行试点，成熟后逐步在地市级以上财政部门推广应用，力争2009年全面推广完成。财政部将及时向地方通报应用支撑平台的建设进程，保证地方应用系统建设与整个金财工程大系统建设的一致性。
5.统一基础标准。统一业务规范和技术标准，是金财工程建设能否进一步向纵深推进、实现一体化的关键。各级财政部门要从财政改革与管理的大局出发，在金财工程建设中，秉持创新理念，优化业务规范，制定技术标准，确保金财工程发挥整体效用。加快《财政业务基础数据规范》(以下简称《数据标准》)的制定完善工作。目前，财政部已统一组织制定了《数据标准》，2006年年底前完成修改工作，2007年上半年开始在财政系统及预算单位推广应用，逐步完善后，在2009年以前实现财政核心业务管理系统编码的统一。《数据标准》由财政部统一管理并组织修订，各地不得另行制定。省级财政部门可结合本地实际，按照《数据标准》预留的个性化拓展空间组织扩充，形成扩充方案报财政部备案后实施。加快业务规范的制定工作。2007年研究制定出一套面向中央、地方财政财务部门的操作性强、制衡性强的核心业务规范，为应用系统开发及推广奠定基础。加快技术标准的制定工作。2007年依据优化的核心业务流程，相应地完成系统开发标准、数据交换标准、运行维护标准、网络标准及安全标准等技术标准的制定及完善工作，实现应用系统按标准开发、使用，达到全国财政系统技术标准的统一。
三、业务管理及信息系统建设
6.预算编制系统建设。构建财政支出按部门、功能、经济分类三维定位的部门预算编制体系，2006年底进一步清晰部门分类，2007年完善功能分类，并选择部分部门实行经济分类试点。相应地，2006年年底前中央财政完成现行预算指标管理系统向应用支撑平台的移植改造工作；2009年在地市级以上财政部门建立起全网络化预算编制架构，开展全国预算汇编的自动生成工作。
7.预算执行系统建设。2006年年底前中央财政完成现行国库集中支付系统、非税收入收缴管理系统和工资统一发放系统向应用支撑平台的移植改造整合工作；推进与收入征收部门的财税库联网建设工作，建立一般预算收入数据库及动态管理机制，实时掌握收入进度情况；2007年完成政府采购、债务管理、现金管理、国库动态监控管理、农村综合改革管理及国土和海域资源收支管理等系统开发工作；2009年地市级以上财政部门政府采购管理、债务管理和现金管理实现信息化，基本取消纸质单据，实行网上资金拨付，实现中央财政对专项转移支付资金的有效监控，开展全国收支汇总和决算的自动生成工作。
8.决策支持系统建设。配合进一步深化行政事业单位国有资产管理改革，2006年组织开展资产清查，2007年初步建立资产管理基础数据库，开始建设资产配置、使用、处置、收入、统计报告信息系统和综合分析系统，2009年地市级以上财政部门实现资产的全面信息化管理，有效解决资产动态变化的追踪问题；搞好财政业务数据开发与综合利用，将部门掌握的数据、业务系统中分散存储的数据、纸质上承载的数据挖掘出来，进行梳理整合，逐步建成一个时间跨度长、信息量大、覆盖面广的财政经济数据总库；推进财政经济景气预测分析系统建设，加强政府投资项目信息化管理，在整合财政部门内部各种数据资源，广泛搜集和分析国内外宏观经济数据，并与金宏工程实现有效对接的基础上，加强有关模型的研制开发，为预算编制和财政政策调整提供决策依据。
9.行政管理信息系统建设。行政管理信息化是指各级财政机关政务处理的信息化，与金财工程共同构成财政工作信息化的整体，即电子财政。为服务和促进金财工程建设，必须加快推进财政行政管理信息化建设。加强统一组织协调；抓紧调查了解财政行政管理信息化建设的现状和各种具体需求；兼顾当前和长远，统筹各种需求，制定行政管理信息化建设规划，内容既包括公文、档案、信息、新闻、会议、值班、督查、信访等方面的综合办公系统，也包括人事、培训、监察、法规等方面的信息管理系统；制定明确的工作进度表，抓紧整合完善现有的各种行政管理信息化系统，实现互联互通，信息共享。特别是要以加快推进公文处理信息化为重点，切实抓好综合办公信息系统的推广应用。除法律和保密制度要求使用的纸质文件外，中央和省级财政要尽快实现无纸化办公。市县财政也要积极推行，争取尽快在全国财政系统基本实现无纸化办公。
10.现有改革与管理支撑。在应用系统建设过程中，坚持“两条腿走路”。在应用支撑平台推广应用前，继续沿用现有技术和编码，适度改进现行部门预算管理、国库集中支付管理、非税收入收缴管理等系统，在使之趋于稳定、完善的基础上，继续在地市级以上财政部门推广应用，保障现有财政管理和改革的顺利进行，特别是支撑好政府收支分类改革的推进。同时，为应对财政改革的迫切需要，财政部“金财办”将统一组织开发相应的应用系统。应用支撑平台成熟后，必须逐步将现有应用系统移植到应用支撑平台上运行，新建应用系统必须采用统一的《数据标准》、业务规范和技术标准，在应用支撑平台上搭建。对专员办开展中央财政监督管理工作的实际业务需求也要充分考虑。为避免重复建设，核心业务系统由财政部统一组织开发，在地市级以上财政部门推广应用。对于各地一些个性化需求，财政部将开放构建于应用支撑平台之上的相应表层业务系统源代码，各地可在其基础上组织扩充并报财政部“金财办”备案后实施。
四、系统运行保障
11.网络建设。中央财政和省级财政部门要按照金财工程网络建设规划，结合实际应用需求，在对现有网络进行必要的改造、优化和完善的基础上，进一步推进纵向和横向网络体系建设，形成一个包括内部涉密网、工作专网和外网在内的，布局合理、结构优化、功能完备、运行稳定的网络体系。重点加强工作专网建设：在机关内部局域网建设上，2007年上半年全面完成地市级以上机关内部局域网建设。目前已经建成局域网的，要结合实际需要，进一步优化网络结构，提升网络性能，增强网络可靠性，并确保财政内网与外网物理隔离，以支撑核心业务系统安全、稳定、高效运行。在连接上下级财政部门的广域网建设上，要按照“下管一级”的原则抓好广域网建设。2007年全面实现到县级财政部门的连通，已完成连通的，要根据实际应用需要，进一步提升网络性能，增强网络可靠性。2007年财政部到省级财政部门和专员办的广域网将由现行的帧中继改造为SDH(同步数字体系)，提升网络带宽。在连接其他部门的城域网建设上，根据国库集中支付等应用系统建设的实际需要，按照电子政务建设有关要求和技术规范，有计划、有步骤地开展财政与外部单位的横向联网，尽快形成横向连接同级预算单位、税务、海关、人行、发改委、统计局等相关部门的网络体系，实现金财工程与相关电子政务工程网络的有效联接。
12.安全建设。各级财政部门在开展网络和系统建设过程中，要高度重视安全建设，切实加强物理设备、网络、操作系统、应用系统、数据等的安全防护，建立起包括安全技术、安全人员、安全管理等全方位、多层次的网络安全防护体系。做好现行系统安全加固。安全建设要与网络建设和信息系统建设同步进行，财政核心业务系统在安全措施到位的情况下方可投入运行。已运行核心业务系统而安全措施不到位的，要在短期内完成安全建设；核心业务系统运行已具一定规模的省市，要做好网络、设备和线路的冗余备份工作；对于依据电子数据开展业务处理的地区，要建立业务流程中的身份鉴别、数字签名、时间戳等措施。加快安全基础设施建设。2006年下半年启动、2007年全面完成网络入侵检测系统和漏洞扫描系统的统一部署工作；全面部署网络防病毒软件，在网络入口处部署防病毒硬件网关，2007年建立起集中监控和统一升级的防病毒体系。做好工作专网CA系统建设。2006年下半年开始启动简易CA系统建设，在财政部内网设立CA认证中心，在省级设立审核受理系统，在地市级设立注册受理系统，力争2008年全面建成。做好数据存储备份系统和冗灾系统建设。地市级以上财政部门必须建立本地数据存储备份系统，原则上应建立同城异地数据备份系统。2007年上半年全面完成中央和省级的数据存储备份系统建设，有条件的可启动同城异地数据备份中心建设。省级以上财政部门适时建立冗灾系统，确保数据不丢失、应用不间断。加强安全管理。建立健全安全管理的规章制度和安全运行的通报机制，加强对内部人员的安全教育与培训，建立安全组织保障体系，确保各项安全管理职责落实到人。
13.运行维护体系建设。根据财政业务系统的建设规划，有计划、有步骤地建设相应的运行维护体系，实现网络与信息系统安全、稳定、高效运行。建立运行维护体系。中央和省级财政部门要按照IT服务管理理念与标准，建立统一的运行维护、客户服务模式和规范，制定科学有序的管理流程、方法和规章制度，形成集网络管理、系统管理、资产管理、数据库管理、应用系统管理、安全管理、流程管理等为一体的综合性管理体系，及时响应和快速解决信息系统运行过程中出现的各种问题和故障，实现对网络及信息系统的综合监管和日常技术支持。建立应急处理机制。各级财政部门要建立职责清晰、分工明确的应急处理领导小组并明确执行机构，研究制定网络及信息系统突发事件应急处理预案，明确相应的应急处理流程和协调机制，规范突发事件处理程序，提高对突发事件的应急处理能力。
五、组织实施和管理
14.强化组织领导。各级财政部门要建立健全金财工程组织领导机构，充分发挥金财工程建设领导小组的领导决策职能。落实“一把手”负责制，同时加强“金财办”的具体组织、协调、指导、管理、服务职能。
15.规范工程管理。要按照国家大型基本建设项目管理的要求，建立金财工程科学化管理模式和建设机制，妥善处理好与其他“金”字号工程的衔接。认真执行现有的管理制度，并结合实际作进一步修订完善，尽快形成一套适应金财工程建设要求的制度和标准管理体系。落实项目法人责任制，规范项目管理程序，强化工程监理，搞好竣工验收。
16.落实经费保障。按照现行财政管理体制，中央财政和地方财政分级负担金财工程建设资金。中央财政将安排中央在地方建设系统的资金和对确有困难的地区给予适当补助，具体数额和分配方案报国家有关部门批准后下达地方。除已经纳入金财工程建设的项目外，其他确需建设的信息化项目，通过部门预算等方式解决建设经费，运行维护、技术服务、升级及专线租用等确需保障的经费投入，要列入年度预算。要严格控制经费支出，防止铺张浪费，特别是对金财工程建设所需的设备、软件及维护运行，要纳入政府采购。
17.强化督导检查。各级财政部门要加强督导检查，确保金财工程建设质量和整体推进。财政部“金财办”负责对地方金财工程建设的督导检查，省级财政部门也要落实督查力量，重点抓好对省以下财政部门的督导检查，及时向财政部“金财办”反馈本地金财工程建设进展情况，确保金财工程建设取得实效。
18.搞好队伍建设。建立健全信息管理机构，原则上地市级以上财政部门要建立信息机构，有条件的县级财政部门要设立信息机构，不具备条件的要有专人管理。各级财政干部教育培训部门要大力支持金财工程建设，加大干部教育培训力度，有计划、有步骤地组织好财政干部信息化教育培训。
今后一段时期是金财工程建设的关键时期，各级财政部门要紧紧围绕财政改革与发展，高度重视并积极推进金财工程建设和财政信息化工作，结合各地实际，按照财政部的统一部署，认真抓好本实施意见的落实。财政部将就应用支撑平台实施和运行维护等分别制定具体的实施细则，以确保各项工作落到实处。
附件：金财工程建设进度安排表



[案情]


2011年6月22日，在上海市徐汇公证处的见证下，原告鲁道夫·达斯勒体育用品波马股份公司的代理人在被告上海瑟昱商贸有限公司的经营场所购买了标有与原告注册商标“PUMA”、“豹图形”和“PUMA及豹图形”相同标识的服装。2011年9月8日，原告起诉被告的行为侵犯其注册商标专用权（案号：（2011）徐民三(知)初字第152号），要求法院判令：被告立即停止销售侵犯原告注册商标专用权的服装商品；被告赔偿原告经济损失20万元；被告在《新民晚报》中缝以外版面上刊登声明，公开消除影响，刊登面积不小于5cm×5cm。该案在审理过程中经法院主持调解，当事人自愿达成调解协议并经司法确认：被告立即停止侵犯原告享有的注册商标专用权；被告赔偿原告经济损失若干元；原告放弃本案的其余诉讼请求，原、被告之间无其他争议。


2012年3月22日，原告又向法院起诉被告，其主要证据是2011年3月16日原告代理人在上海市长宁区公证处公证员陪同下，在被告经营场所购买标有与原告注册商标“PUMA”、“豹图形”和“PUMA及豹图形”相同标识的服装所形成的公证书。被告则抗辩称其侵权行为已在（2011）徐民三(知)初字第152号一案中得到处理，本次诉讼属于重复诉讼，法院应驳回起诉。


审理案件过程中，在法院依法送达缴纳诉讼费用通知后，原告明确表示不再预交案件受理费。2012年4月18日，法院裁定本案按撤诉处理。


[评析]


本案虽然在立案并经调解之后，由于原告不预交案件受理费而按撤诉处理，但探讨其中蕴含的问题仍有其实践价值。实际上本案原告在撤诉之后，又寻找了新的连结点以相同的证据材料于2012年4月20日向上海市闵行区人民法院提起商标侵权诉讼，后又以被告规模较小并已同意不再侵权为由于同年7月5日撤诉。本案具有明显试探法院对一事不再理原则如何适用的意图，法院若判断失误，极易导致原告方获取超出实际损失的不当利益。法院对如何适用一事不再理原则应相当谨慎，既要避免过于严格而影响当事人诉权行使，又要避免失之过宽而使当事人获取不当利益。


我国民诉法虽对一事不再理原则没有明文规定，但综合该法第一百一十九条、第一百二十四条第（五）项、第一百五十四条的有关规定，可以认为我国法律实际上在民事诉讼中已经承认一事不再理原则，但法律规定较为原则，司法实践中如何适用没有明确标准。一事不再理原则的价值目标是节约司法资源、避免矛盾判决，关键在于判断何为“一事”。笔者结合案例，谈几点自己的看法。


1.案件同一性判断的关键要素


根据民诉法第一百一十九条规定的起诉条件和第一百二十一条规定的起诉状记明事项，案件的构成要素主要包括原告、被告、诉讼请求、事实、理由以及证据。据此，要判断两个案件是否为同一个案件，可以从以下几个方面考虑：一是当事人是否相同。一般而言，只有在原告、被告均相同的情况下（当然，诉讼地位可能发生转换），两个案件才有可能是同一的。二是诉讼请求是否相同。如果诉讼请求不同，则很可能是原告基于不同请求权基础而提起的另一诉讼。三是案件事实是否相同。基于同一事实提出的诉讼，有可能是不同的诉讼，但基于不同事实提出的诉讼，则不是同一案件。四是诉讼理由是否相同。笔者认为，这里的理由就是请求权基础，基于相同的案件事实，但基于不同的请求权基础，有可能提起不同的诉讼，司法实践中最直接的表现就是案由不同。五是法律关系的性质是否相同。有的时候，基于同一事实，既可提起民事诉讼，又可发生刑事或行政诉讼，在诉讼法律关系性质不同的情况下，当然不认为是同一案件。在本文所提及的三个案件中，原、被告双方均相同，案件也均是商标侵权民事纠纷，难点在于判断是否基于同一案件事实以及诉讼请求是否相同。


2.同一案件事实


本案中，原告所依据的主要事实是2011年3月16日所公证的被告侵权行为事实，在前一案件中，原告所依据的主要事实是2011年6月22日所作的公证，这就导致后一案件的侵权事实早于前一案件的侵权事实。原告认为这两个事实是不同事实，并已为公证所固定，被告则认为2011年6月22日之前的所有侵权赔偿事宜已调解解决。笔者认为，尽管从表面上看，两份公证书所固定的事实并不相同（所购涉嫌侵权的服装不同），但是知识产权侵权诉讼的常态是，权利人以公证方式固定单一侵权事实，并据此请求赔偿，而法院最终往往因为原告无法举出实际损失或被告侵权获利证据而在法定赔偿限额内酌定赔偿数额，实际上该赔偿数额并非针对此单一侵权事实而给予之赔偿。况且在前一案件的调解协议中，双方已经明确没有其他争议，特别是原告在已掌握2011年3月16日被告侵权证据的情况下确认了这一点，此时可以理解为2011年6月22日之前的侵权行为追责问题双方已经协商解决，后一公证书所固定的侵权事实已经包含了前一公证书所固定的侵权事实，两个案件事实可以认定为同一事实。


3.相同的诉讼请求


本案中，原告诉请法院判令被告立即停止侵害行为、赔偿经济损失20万元、在《新民晚报》刊登声明消除影响（刊登面积不小于24cm×12.5cm）。而在前一案件中，原告的诉请是被告立即停止侵害行为、赔偿经济损失20万元、在《新民晚报》刊登声明消除影响（刊登面积不小于5cm×5cm）。字面上看，两案诉请在消除影响声明的刊登面积上是不同的。另外，我们还可以假设原告也可以提出不同的赔偿数额要求。这些不同之处是否足以认定两案的诉讼请求不同呢？笔者认为，关键还在于诉讼请求的种类是否相同，在种类相同而具体要求不同的情况下，不应认定为是不同的诉讼请求，因为综合案件事实和法律关系性质等因素来看，这种区别尚不构成区分此诉和彼诉的主导性因素，以此来区分，也难以实现一事不再理原则的价值追求。


综上，笔者认为：本案虽裁定按撤诉处理，但即使在原告继续诉讼的情形下，也应驳回起诉。


（作者单位：上海市高级人民法院）