国务院办公厅转发民政部等部门关于建立城市医疗救助制度试点工作意见的通知
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国务院办公厅转发民政部等部门关于建立城市医疗救助制度试点工作意见的通知
国务院办公厅转发民政部等部门关于建立城市医疗救助制度试点工作意见的通知
国办发（2005）10号
各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：
民政部、卫生部、劳动保障部、财政部《关于建立城市医疗救助制度试点工作的意见》已经国务院同意，现转发给你们，请认真贯彻执行。
中华人民共和国国务院办公厅
二○○五年三月十四日
关于建立城市医疗救助制度试点工作的意见
民政部 卫生部 劳动保障部 财政部
（二○○五年二月二十六日）
为贯彻落实党的十六大和十六届三中全会确定的社会保障体系建设目标和国务院有关文件精神，进一步健全和完善社会保障体系，现就建立城市医疗救助制度试点工作提出如下意见：
一、试点的指导思想、总体目标和基本原则
（一）指导思想：以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，贯彻落实党中央、国务院关于改革和完善城镇社会保障制度的有关精神，从各地实际情况出发，通过多渠道筹措资金，逐步建立适合我国国情的城市医疗救助制度，切实帮助城市贫困群众解决就医方面的困难和问题。
（二）总体目标：从2005年开始，用2年时间在各省、自治区、直辖市部分县（市、区）进行试点，之后再用2-3年时间在全国建立起管理制度化、操作规范化的城市医疗救助制度。
（三）基本原则：1.实事求是，因地制宜。从实际出发，医疗救助水平既要与当地经济社会发展水平和财政支付能力相适应，又要尽量帮助城市贫困群众解决最基本的医疗服务问题。2.先行试点，稳步推进。通过试点总结经验，不断完善，稳步发展。随着城市经济社会的发展和居民收入的增加，逐步完善城市医疗救助制度。3.多方筹资，多种方式，量力而行。通过发动社会力量资助、城市医疗救助基金给予适当补助、医疗机构自愿减免有关费用等多种形式对救助对象给予医疗救助。实施医疗救助既要量力而行，又要尽力而为。
二、试点的内容
（一）认真选择试点地区。各省、自治区、直辖市选择不少于1/5的县（市、区）进行试点，重点探索城市医疗救助的管理体制、运行机制和资金筹措机制。同时，可从试点地区中选择2—3个县（市、区）作为示范点，通过示范指导推进城市医疗救助试点工作。参加试点的县（市、区）及示范点，由省、自治区、直辖市人民政府民政部门会同卫生、劳动保障、财政等部门，根据地方政府重视程度、工作基础、经济发展水平等因素确定，要重点考虑已开展城市医疗救助工作的县（市、区）。国务院有关部门将选择3—4个不同类型省份给予重点指导。
（二）建立城市医疗救助基金。通过财政预算拨款、专项彩票公益金、社会捐助等渠道建立基金。地方财政每年安排城市医疗救助资金并列入同级财政预算，中央和省级财政对困难地区给予适当补助。城市医疗救助基金纳入社会保障基金财政专户，专项管理、专款专用，不得提取管理费或列支其他任何费用。民政、财政、监察、审计等部门要加强对基金使用情况的监督检查，发现问题及时纠正，并及时向当地政府和有关部门报告。要定期向社会公布医疗救助基金的筹集和使用情况，接受有关部门和社会监督。对虚报冒领、挤占挪用、贪污浪费等违法违纪行为，按照有关法律法规严肃处理。
（三）合理确定救助对象。主要是城市居民最低生活保障对象中未参加城镇职工基本医疗保险人员、已参加城镇职工基本医疗保险但个人负担仍然较重的人员和其他特殊困难群众。具体条件由地方政府民政部门会同卫生、劳动保障、财政等部门制订并报同级人民政府批准。
（四）科学制订救助标准。对救助对象在扣除各项医疗保险可支付部分、单位应报销部分及社会互助帮困等后，个人负担超过一定金额的医疗费用或特殊病种医疗费用给予一定比例或一定数量的补助。具体补助标准由地方政府民政部门会同卫生、劳动保障、财政等部门制订。对于特别困难的人员，可适当提高补助标准。
县级以上地方政府民政部门、卫生部门共同协商，确定为当地救助对象提供医疗救助服务的医疗卫生机构，原则上参照当地城镇职工基本医疗保险甲类用药目录、诊疗项目目录和医疗服务设施目录制订医疗救助对象医疗服务标准。
（五）规范申请、审批程序。救助对象本人向社区居民委员会提出申请城市医疗救助的书面材料并提供有关证明材料；街道办事处（乡镇人民政府）对上报的申请表和有关证明材料进行审核；县级政府民政部门对街道办事处（乡镇人民政府）上报的有关材料进行审批。救助金由街道办事处（乡镇人民政府）发放，也可以由县级政府民政部门直接发放，有条件的地方要实行社会化发放。
三、加强领导，密切配合，确保试点工作顺利进行
开展城市医疗救助试点工作，是切实保障困难群众基本医疗，健全和完善社会保障体系的一项重要举措，也是一项复杂的系统工程，涉及面广，政策性强。地方各级政府、各有关部门要高度重视，各负其责，相互配合，共同抓好落实。
各省、自治区、直辖市和试点县（市、区）要成立由当地政府分管领导任组长，民政、卫生、劳动保障、财政等部门负责同志参加的“城市医疗救助试点工作协调小组”，负责指导和协调本地区城市医疗救助试点工作。民政部门要牵头研究拟定城市医疗救助政策，建立健全城市医疗救助管理有关规章制度，认真组织实施；卫生部门要加强医疗服务行为监管；劳动保障部门要配合做好医疗救助制度试点与城镇职工基本医疗保险制度的有关衔接工作；财政部门要研究制订城市医疗救助基金管理办法，加强对医疗救助基金的管理和使用情况的监督检查。
开展试点的县（市、区）要抓紧做好调研和论证工作，研究制订城市医疗救助实施办法，2005年上半年组织实施。已经开展城市医疗救助工作的试点县（市、区）要抓好制度的规范和完善工作。2005年底，各试点县（市、区）要对医疗救助试点情况进行总结，并由省、自治区、直辖市人民政府民政部门会同卫生、劳动保障、财政等部门汇总上报民政部、卫生部、劳动保障部、财政部。
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中国农民法律信仰的缺失与培育
韩宏伟
引 言
某农村曾发生这样一则案例：某村村长因自己家的果树于一夜之间被人全部砍毁，因怀疑某村民所为，请求公安机关将其逮捕。在缺乏证据、仅凭怀疑的情形下，公安人员对此人进行刑讯逼供，但这个村民并未屈打成招。在长达一个多月的非法监禁期间，致使该村民身体多处受到严重伤害，最后确无有力证据，该村民被放回家。后来中间人从中说和，并施加一定的压力，此事村长给予两万元予以了结，然而该村民也起诉村长和公安局，虽然其接受和解时并不情愿。对于此事，虽然当时遭到全体村民的唾骂、斥责，但是几个月之后，此事亦了无声息。农民对法律的态度反映出其复杂的心理，这种心理变化的过程凸现出农民对法律缺乏信任是一种必然。并非是农民没有权利意识，而是这种权利意识让某种强势给压住了。
农民不愿意“打官司”，一些学者认为这是中国人存在“厌诉”或“耻诉”的传统价值观。但苏力先生则认为“厌诉作为一种社会现象，不是观念的产物，而是一定的制约条件下形成的趋利弊害的行为态势或行为习惯。要改变这种社会法律现象，使人们能够而且愿意诉求正式的法律制度，重要的不是不少法学家主张的提高公民的权利意识，不是所谓的普法宣传，告知公民他们有什么权利，而是提供一种诉求的途径，提供功能上可以替代原先的纠纷解决方式的法律制度，包括正式的诉讼机制和其他非诉讼机制，来实际获得或享有这种权利。” 苏力先生的话语确实反映了中国农村法治的普遍现状，反映出农民对法律消极的态度和惧怕的心理。我们要加快推进农村法治建设的进程，培育农民对法律的信仰不可或缺，但具体如何操作的确值得我们认真思考，因为它关乎到我国法治现代化的整个进程。
一、农民法律信仰与农村法治建设的关系
“信仰”是人类所持有的一种心理行为状态，其总是与宗教或某种主义相联系。《辞海》中对其这样解释的：“对某种宗教，或某种主义的极度的信服和尊重，并以之为行为准则。”它意味着认同、尊崇、信奉。信仰是指人们关于终极价值的信念，是一种充满感情的、毫无置疑的接受，带有自发、非理性的特征。
法律信仰是一个涉及法学、心理学、社会学乃至伦理学的概念，它是指人们对法律的一种尊重敬仰的态度，是自愿接受法律统治的一种的姿态，是“社会主体对法的现象的理性认识的基础上油然而生的一种神圣体验，是对法的一种心悦诚服的认同感和依归感，是人们对法的理性和激情的升华，是主体关于法的主观心理状况的上乘境界。” 社会大众对法律的忠诚，是对法律之德性的一种认同和确信，表明人们愿意热忱地投入到捍卫法律权威和尊严的斗争中去，并把参与这种斗争视为自己神圣而又庄严的使命。以此为基础，公众能够在坚定的法律信念的支配下自觉地把法律规则作为自己的行为准则，并为此而抗争、献身到底。
我们要构建法治化的国度，加强农村法治建设至关重要，因为其直接影响我国依法治国的整体进程。培育农民的法律信仰能够推进农村的法治建设，在农村树立法律的权威性，使法律的价值自由发挥。
（一）农民法律信仰在农村法治建设中的地位
就理想的法治而言，农民法律信仰与农村法治建设是统一的，农民法律信仰是农村法治现代化的精神理念，农民对法律的信仰实质就是对法治的信仰。因为农村法治建设的要旨首先强调的是农民物质和精神上的强势关怀，对农民自由的完善和发展的追求。其次，才是对体现其价值追求随之而衍生的法制文明的追求。农村法治建设的最高层次是一种信念，相信一切法律的基础，应该是对农民人格价值的尊重。农村法治建设的理想目标，就是去创设和维护一套乡土社会的原则、规范、程序和机构，以保障农民的权益，防止它受到政府或其他人的侵犯，使农民有机会和条件享受合乎人的自由和尊严的生活。农民对法律的信仰，最终指向的是法律的终极价值即实行法治，追求正义实现乡土秩序的公平与和谐运作，进而使农民权利得到实现和自然延展。鉴于此，农民法律信仰与农村法治理想是统一的、契合的，农民对法律的信仰反映出农村法治建设的内在品质和意蕴，农村法治建设因农民的法律信仰凸现出鲜活的生命力，这正是农村法治现代化所需要的。因此，农民对法律的信仰和追求理所当然的成为推动农村法治建设进程的最根本的动力，其地位自然不可低估。
就现实的法治而言，农民法律信仰是农村法治建设实践的文化支撑点，是农村法治现代化的制度理念。我们知道，任何法律制度的制定都不是简单的文字罗列，其背后必然有一种无形的力量和信念在支撑、影响着它。农村法治建设，并不是法律的强制下乡，也不是让农民被动的接受法律，或者因惧怕法律的惩罚而简单的守法。而是要让法律的公正价值，即代表一种制度理念和文化力量来深入农民的心里和情感之中，使农民从内心敬重法律、信仰法律。这样，农村法治之路才真正具有现实意义。另外，农村法治制度的确立，必须以农村深厚的乡土文化为土壤，否则，再完美的制度也无法生根发芽，更谈何农民对法律的信仰。就像我们能够在一夜之间制定出若干部规范人们的法律，却不能希求人们在第二天就欣然接受这代表“人们利益和愿望”并为之带来福祉的“婴儿”。因此，农民法律信仰是农村乡土文化与国家法律文化的有机整合，是解决农村法治困境的关键。没有农民对法律的热切的信仰精神，法律将是苍白的、无力的，农村法治也终将只是一个梦想。
（二）农民法律信仰在农村法治建设中的作用
历史法学派代表萨维尼认为：“法律如同一个民族有的语言、生活方式和素质一样，具有一种固定的性质，它是一个民族特有的机能和习惯具有不可分割的联系。它融入一个民族的共同信念和民族意识之中。”农民法律信仰和农村法治建设是不可分割的整体，它们相辅相成，相互促进，协调发展。推进农村法治的过程实质上就是农民对法律逐步信仰的过程，同时也是法律精神价值内化的过程。农民只有内生的自觉的法律信仰与外在的完善的立法、严格司法、执法等法治实践协调一致，形成有机的统一，才能达到一个运动整合的法治状态。
在农民法律信仰与农村法治建设的相互关系中，农民广泛、普遍的法律信仰会形成了一个有机的能动作用，其为农村法治建设的不断推进提供了源源不断的精神动力。
首先，农民法律信仰整合了乡土社会的心理规范，为农村法治建设的有效推进奠定广泛的社会法治心理和情感基础。在农村要树立法律信仰，必须使得农民对法律具有心理上的皈依和情感上的依赖，这种对法律的强烈感情是农民最朴素的、非理性的心里表现。它使乡土秩序与法律规范达到默契，不仅使乡土文明得以自然延展，而且强化了法律的权威性，推动了农村法治建设的进程。
其次，农民法律信仰蕴育、彰显出法治的精神，为农村法治建设奠定了深厚的理念基础。法律信仰是人们在理性的支配下对法律的一种相对科学的信仰。农民基于对法律的这种理性的信仰和尊崇，坚持对法律的价值即自由、秩序、正义、等法治精神的不断追求，并把这种行为转化为自己先进的思想理念，来影响整个乡土文明，使其符合农村法治现代化的要求，进而推动农村的法治建设。
再次，农民法律信仰调和了乡土社会的礼法秩序，引导并影响农民们的行为习惯，为农村法治建设一体化奠定了行为基础。在农村法治实践的各个层次和环节中，只有广大农民对法律的心里因素转化为自觉的行动，才能转化为推进农村法治进程的物质力量。人的行为直接受其思想意识的支配，而法律信仰作为人们法律意识的理性的整合的结果和一种最高的精神境界，对法律意识的要素具有统摄作用，因而能对人们的法律行为起到引导和决定作用。故此，在农民对法律的自觉信仰的指引下，农村法治建设之路才会更加顺利。
二、农民法律信仰的现状
目前，法律信仰在中国面临着特殊的遭遇和困境，这种境况在农村尤为突出。农民对法律缺乏热爱与尊重，一方面是因为信仰法律的代价太大了；另一方面是因为法律总给人一种不信任的感觉，老是一副冷冰冰的面孔，没有温暖的气氛可言。法治是未来值得追求的一种生活方式，但目前中国要构建农村和谐的法治秩序，以怎样一种法治方式出现以及如何推行，的确是一种困惑。在评价中国二十多年的农村法治状况时，不难发现，尽管已形成了框架式的法律制度，但具体细节却很难令人满意，这是其一；其二是农民对执法状况和司法状况存在普遍的不满与失望，这种不满与失望反映了农民对法律的消极态度。更为突出的是：农民在接受、服从与运用法律时，远远没有达到对法律尊重和信仰的程度。因为立法“虽然以相当快的速度覆盖了社会生活的许多方面，然而法律的实施情况却相当不如人意。” “承诺与现实的距离愈加拉大，人们对法律和法制的期望逐渐化为失望。” 现实中的有法不依、执法不严、徇私枉法、司法腐败等现象愈演愈烈，刺激着农民对法律复杂的心理，使得农民对信仰法律的缺失成为一种必然，具体表现为：
首先，农民对立法产品的漠视。改革开放以来，特别是市场经济体制建立以来，我国加大了法制建设的力度，出台了大量的法律、法规，结束了“无法可依”的时代，但法治的理想情怀却迅速滋生了许多冰冷的现实问题。农民对大多数法律、法规无从知晓，更不用说掌握与运用。法律并没有走进农民的生活中，成为他们的必需品，相反，却加深了农民对法律的陌生感。农民不了解法律，农村纠纷多数运用“托人”“上访”“私了”等非法律方式来解决。
其次，农民心中法律权威性的丧失。法治社会法律“至上”，具有最高的权威性和效力，任何组织和个人都必须坚决服从法律，严格依法办事，这是法律信仰的底线。伯尔曼有言,“法律与宗教共享的四种要素，仪式、传统、权威和普遍性。这四种要素赋予了法律价值以神圣性，并且因此强化了民众的法律情感。” 然而，在广大农村，法律却没有处于至上的位置。许多权大于法的现象使得农民认为法律无用，权力可以来主宰法律，权力可以解决许多法律解决不了的问题，从而在农村滋生出明显的泛权力状态，反映了农民心中法律权威性的丧失。
再次，农民对法律价值的质疑。长期以来，农民习惯性的把法律看作是用来驾驭社会政治、经济、和文化政策的一种工具，其目的是压迫、限制和束缚自己的，自己对法律的遵守是迫不得已的行为。因为他们几乎看不到法律具有自由、民主、公平、正义和安全等价值要素，看到的只是执法不公、司法腐败、法律虚置的表现，偶尔有一两件展现法律价值的判决，却是“迟来的正义”，这些现象使农民对法律的价值产生了怀疑，所以农民时刻想到的只是尽可能的远离、规避和拒斥法律。
农民对法律缺乏信任的态度和心理，反映出农村法治建设困境的复杂性与长期性。因为农村特有的文化底蕴所形成的乡土规范影响着法治在农村的发展，这是长期形成的历史问题，不是法律一朝一夕所能改变的。如若法律不能体现出公平、正义的价值理念，而是强行进入农村，那后果将不堪设想。恰如孟德斯鸠所言：“用法律去改变法律所建立的东西，用习惯去改变习惯所确定了的东西；如果用法律去改变应该用习惯去改变的东西的话，那是极糟的策略。” 因此，农民法律信仰缺失的现状和原因，需要我们认真思索和研究，因为它关乎到我国法治现代化的整个进程。
三、农民法律信仰缺失的原因分析
法律信仰是信仰主体与信仰对象之间从静态到动态的有机契合。农民法律信仰缺失的原因概况来说有主客观因素，主观因素表现为农民自身的心理态度；客观因素表现为信仰的对象——法律的运作过程、完善程度、价值发挥以及法律所处的社会环境。
（一）人治传统因素。中国几千年的封建统治培植了农民的“权力崇拜”和“权力至上”的信仰和权威观念。因为一个国家要正常运转，必须有一个权威存在，也就是说要培育一种信仰，这个信仰在传统的中国人心中就是权力，而不是法律。因为旧中国留给我们的，封建传统太多，而民主法制传统却很少，所以，“唯权”“唯尊”“唯上”等人治观念使农民不相信法律的公正性、严肃性，农民不信任法律最终也就导致了其法律信仰的缺失。另外，对农村的基层政府工作人员和司法人员来说，由于“权力崇拜”的人治思想观念影响，他们往往对法律缺乏敬畏感，认为其行为代表法律，其决定就是法律，其言行都是合乎正义和法律的。这本身就是“官本位”“权本位”的思想在作祟，在他们心中呈现的法律信仰的缺失状态，直接影响并加深了农民对法律信仰的缺失程度。
人治宣扬的是“权力至上”，法治崇尚的是“法律至上”，法治与人治是对立的，因为“一种权威的强化难免会意味着另一种权威的危机”。既然我们选择了在农村推行法治，就要树立法律的最高权威，摒弃人治的传统观念，如若人治的传统思想不改变，那么培育农民对法律的信仰只会是空中楼阁。
（二）法律制度因素。法律制度是社会主体法律信仰的对象。对信仰的主体来说，良法的存在是内心法律信仰的基础。法治之所以优于人治，关键就在于其拥有体现公平、正义和秩序价值的良法。良法从其价值上分析应该具有公正的规范体系，我国涉农法律也正向这一法律价值追求的方向努力，但纵观农村法律系统，其不尽人意之处依然存在：农村法律系统并没能解决二元制社会下的城乡差别，宪法宣扬的“法律面前人人平等”的原则在“三农”立法中没能得到很好的体现，比如涉及农民利益保护的农村养老、医疗救助、最低生活保障、农业保险制度的立法严重欠缺、滞后。这些表明农民在权利分配上并不平等，农民被现代中国法律不断推向边缘化。
另外，我们在法律制度的设计上存在失误，因为其并没有考虑中国文化的特殊性。我们并没有本土化的传统法律文化基础，有的只是礼俗社会的谦让、服从、宽容、安宁、和睦以及血缘关系与地缘关系的价值同构，因为“一切社会关系都被乡土固有的伦理规则调整好了，法律只是在社会关系明显遭受破坏时才能派上用场。” 虽然西方的法治思想在鸦片战争之后传到中国，但其从未在中国生根发芽。新中国建立后，苏联模式的计划经济则是以权力引导和制约社会的一种社会经济运作方式，它重视权力的作用，但却忽视了权力的监督与制约。这种模式与中国传统的人治主义一拍即合，形成了有中国特色的政治模式，因而更强化了我们独有的权力至上的思想。对此，梁治平先生有一段精彩的论述：“我们的现代化法律制度包括宪法、行政法、民法、诉讼法等许多门类，它们被设计来调整社会生活的各个领域，为建构一个现代社会奠定了基础，同时，它们也代表了一种精神价值，一种在久远的历史中逐渐形成的传统。问题在于，这恰好不是我们的传统，这里不仅没有融入我们的历史和经验，反倒常常与我们‘固有的’文化价值相悖。于是，当我们最后不得不接受这套法律制度的时候，立即就陷入了无可解脱的精神困境里面。一种本质上西方文化产物的原则、制度，如何能够唤起我们对于终极目的和神圣事物的意识，又怎么能够激起我们乐于为之献身的信仰与激情？我们并不是渐渐失去了对于法律的信仰，而是一开始我们就不能信仰这法律，因为它与我们五千年来一贯遵行的价值相悖，与我们有着长久之传统的文化格格不入。” 因此，法律制度的设计失误导致人们特别是农民对这种法律制度缺乏信仰，而且我们的法律制度大都是移植西方的，改革时总是自上而下的强力推进，并且没有考虑到农村特有的文化底蕴和乡土规范，所以，农民对法律产生不了信仰也是情理之中的事情。
（三）司法因素。司法不公现象严重损害了农民对法律的信任感，从法律的精神信仰上制约着农村法治建设的进程。司法公正是现代法治的一项基本原则，也是法治现代化的灵魂和关键，其在很大程度上影响着农民对法律的信仰指数。司法腐败的现象不仅严重损害了农民的合法权益，而且还严重影响了法律在农民心中最朴素的神圣地位，因为在农民潜在的权利意识中，法律应该是伸张正义的底线，合法权益唯有通过法律才能真正获得名份。
司法不公正影响着农民对法律的热切信仰，其原因有三方面，一是司法缺乏应有的独立性。尽管宪法规定司法独立是一项基本原则，但这项基本原则在具体实施中却面临着很大的困境。从目前中国农村基层的状况来看，司法总是不能摆脱来自各方面权力的干预，因而往往使得很小的纠纷得不到公正的解决。特别是在一些民告官的行政诉讼中，由于司法机关在人财物等方面受制于同级政府，并未实现真正的独立，因此在审判中很难做到不偏不倚，公正判决。二是司法腐败现象严重妨碍着农村司法的公正。农民中流传的“法官肩上有天平，哪边钱多哪边赢”、“打官司就是打关系”的说法在一定程度上反映出农村司法腐败的严重性和复杂性。司法是维护社会公平、正义的底线，腐败可以通过司法来监督和遏制，这正是司法的价值之所在。如果司法本身就已经腐败，那就等于维护社会正义的最后一扇门也关闭了。如果“法律不能充分解决由社会和经济的迅速变化所带来的新型的争端，人们就会不在把法律当作社会组织加以信赖。” 当法律不能公正解决农民的纠纷时，农民就可能会起用最原始的暴力来解决，尽管这样会遭受牢狱之灾。正像卢梭所说“每个人都有权冒生命的危险，以求保全自己的生命。” 三是农村司法队伍素质不高，司法水平比较低下。我国法院对司法审判人员的管理体制是“双重领导，以地方为主”。这种管理体制的弊端在于，地方人事管理部门为法院配备干部时，往往并不注重人员的业务素质，院长和副院长的安排也只是注重其行政级别而忽视其专业水平，复转军人进法院就说明了这一点。由此，我国现行司法队伍中非专业化的倾向是相当严重的，司法队伍的业务素质不强，那么严格司法和提高裁判质量是很难实现的。农村司法不公的实质是司法者对法律的不信仰，既然司法人员不信仰法律，那么又有何理由让农民信仰它呢？
中国传统礼俗社会文化因素。“礼俗社会”是德国社会学家在研究启蒙时期社会思潮时提出的一个概念，其与“法理社会”相对。我国社会学家费孝通先生认为：“在社会学里，我们常分出两种性质不同的社会，一种并不具有具体目的，只是因为在一起生长而发生的，一种是为了要完成一种任务而结合的社会。前者是礼俗社会，后者是法理社会。生活上被土地所囿的乡民，他们平素所接触的是生而俱来的人物，正像我们的父母兄弟一般，并不是由我们选择得来的关系，而是无须选择，甚至是先我而在的一个生活环境。”
中国的农村社会是一个典型的礼俗社会，这与礼俗社会的社会结构紧密相连。因为农村社会的封闭性、地缘性、非经济性、而且带有一定的愚昧性等内在特征，正是传统礼俗社会所凸显的。中国农村的九亿农民生活在礼俗社会中，尽管现代文明不断影响、冲击着乡土规范，加之法律下乡的不断推进，但农民还是不能完全摆脱礼俗社会的洗礼和影响。正如谢遐龄先生所言：“男孩长大了是男人，不会长成女人；女孩长大了是女人，不会长成男人。中国现代化了仍是‘中国社会（礼俗社会或伦理社会）’，不会是‘西方社会（理性社会）’”。生活在礼俗社会中的农民，他们拒斥法律的入侵，因为法律会打破乡土秩序的和谐与熟人社会的安宁。
礼俗社会讲求的是一种“仁义、宽让、相安和睦的秩序，地缘关系和血缘关系的重要性与特殊性使得农村文明承载着一定的连续性。而这种连续性很小受到现代文明的影响，毕竟，几千年形成的乡土文化是很难在短时间内就被现代文明所同化。因此，农民基于此原因所形成的独特的社会关系就决定了法律很难在农村立足，因为乡土规范在农民心中已经根深蒂固，烙下了深深的印迹。为什么农民并不像城市的市民那样，法律意识、权利意识很强呢？原因就在于：农民生活在一种较为安定的礼俗社会中，礼俗社会并不像城市社会中流动性、变化性、利益欲求性较强，人际关系较为淡漠，竞争激烈，礼俗社会讲求的是和睦相处、安定团结的可持续性秩序。因此，这就决定了法律宣扬的权利观念很难在农村站稳脚跟。因为在农民的思想意识中，对簿公堂、上法庭是对传统礼俗秩序、乡土规范的破坏，是很伤面子的。乡土规范讲求“和为贵”，用法律手段解决农村纠纷，是不合适宜的。即便最终胜诉，也会落下被孤立的不利格局。因为农民信奉的乡土规范被法治文明所击破，在农民心理，感觉是很不舒服的。并且，在社会大众的心目中，谁诉诸法律被认为是一种“诈狂”的表现，会招致众人的非议，落得孤立无援的尴尬境地。故此，农民解决纠纷很难倾向于法律。当然，法律总给人一种不信任、难产的感觉。农民之间的纠纷用乡土规范解决，既维护了乡土秩序的安定和睦，又没有打破农村礼俗文明中社会地缘关系的熟人情节，这样或许比法治的解决方式更加科学，更合乎农村的情理。
在农民的传统的思想观念中，乡土规范是最具权威的，尽管有时是违法的。农民对乡土规范的亲近，远离、拒斥法律，一旦有人用法律（尽管有时是合法的）手段或其他方式破坏传统伦理和乡土规范秩序。那么，乡土社会的攻击武器—— “舆论”就会站出来制裁冒犯者。首先是意见制裁——“对大多数人来说，社会的谴责和赞许就是生活的主宰”，然后是交往制裁——“人们可能拒绝协作使冒犯者失去外界的朋友和他们习惯了的社会关怀”， 使冒犯者在当地的行为支持系统被破坏掉。在此过程中，农民因破坏传统伦理和乡土规范付出了很大的代价，其收益在大多数情况下却远远低于这种成本。基于利益选择，他们只能做出倾向于传统伦理或乡土规范的行为，除非其破坏这种规范的收益大于或远远大于这种成本。这种行为模式具有巨大的暗示作用，它使得农民在不存在这种利益比较的场合，去服从传统伦理和乡土规范。其“并非根据什么理由，而是由于他感到必须如此，他被社会暗示住了。” 这是农民法律信仰的内部框架在个体心理和社会心理相统一意义上的博弈过程，亦是其运作机制和存在状态。这种心理意义在于：避免将农民法律信仰缺失的原因简单地归咎于所谓的各种传统，从而为以农村经济对农民家庭和行为的规定性为突破口，演示各种传统在农村中得以“存活”的机理和现代文明在农村中得以“存活，并自然延展”之缘由，并引导农民法律意识的觉醒，进而形成农民对法律独特的信仰情节。
从乡土社会的整体认识来看，法律进入农村实际上是国家权力进入乡土社会进而排挤乡土规范的行为。国家权力与乡土权威的博弈，是对农村传统礼俗社会文化的一种挑战。传统礼俗文化排斥权力进而拒绝法律的侵入，农民受此影响，他们害怕甚至恐惧因法律问题而遭受权利的被意外剥夺。农民选择乡土规范解决纠纷，因为熟人社会一般无需法律，没有人愿意因打官司被他所生活的社会孤立起来，因为在农村，面子有时比钱财更重要。如果农民奋不顾身去告状，那可能意味着他们或家人的身家性命已受到伤害或威胁，否则，一丁点权利的剥离是不会让农民大动干戈去告状的。福柯指出：权力并不是哪一个人绝对拥有的“东西”，而是一种可能发生流变的关系。所以，当代表国家权力的法律进驻农村时，遭到乡土权威的弱化就不难想象。另外，法律要在农村寻求自己的阵地，村干部是不可或缺的，村干部名义上是国家权力的末梢，但其更多的属于乡土社会，受传统礼俗文化的影响，在特定的情况下，他们可以运用自己的知识和权利来对付法律，致使法律规定的程序规则和实体规则因村干部可能改变，因为他们真正的根在农村。因此，苏力教授称：“在这样的一个地理空间和人文空间中，从中央政府散发出来的国家力量来到这似乎带有隐喻意味的‘沙漠边缘’，势必已是‘强弩之末不能穿鲁缟’。”
另外，受中国传统礼俗社会文化的影响，当国家法律与乡土规范发生冲突时，农民会存在认识性偏差。电影《被告山杠爷》中，山杠爷是一个偏远的、据说治安秩序很好的山村的村党支部书记，他常常根据一些约定俗成的“村规民约”处理村民之间的纠纷。其中有一条千百年来形成的村规：媳妇虐待婆婆并且屡教不改的，族人可以把媳妇绑起来游街。恰好村里有一名媳妇经常虐待婆婆甚至打伤了婆婆，受到了全村人的谴责。山杠爷看不过，就命令人把这媳妇抓了起来，并根据村规把她游了村。游村是一种非常严厉的民间惩罚方式，该媳妇在羞愧与愤恨之下，自杀身亡。事情后来捅到了司法机关，公安人员逮捕了山杠爷，指控他非法拘禁、侵犯了公民的人身自由权。
在农民看来，村规民约是代表他们的利益，而法律却要以“官方”的话语来压制乡土意见，这是国家法律对传统礼俗社会道德规范与价值体系的欺压与侵犯。乡土规范能够维护农村的和谐与安宁，为何还要法律来插一竿子？代表乡村权威的山杠爷的做法既然维护了全村人的利益，却为何要受到法律的制裁？法律有何理由让农民相信他们的做法是符合其长远的和谐的利益呢？或许，农民不理解国家法律给乡土社会带来的暂时性苦痛，即使从长远而言，它们是有利于农民的根本利益的，但也可能不为农民所理解、认同和适用。这时的国家法律不过是浮在上面的标签，农民得不到看得见的实惠，怎么能对法律产生信仰？“一个法律制度之实效的首要保障必须是它能为社会所接受，而强制性的制裁只能作为次要的和辅助性的保障。” 这是立法者和司法者应当深深思考的问题，也是农村法治进程受阻面临的重要原因之一。
四、农民法律信仰的培育路径
法律的最高价值是追求一种可持续的和谐发展状态，这种和谐表现为：法律的价值即自由、正义、秩序能够自由发挥，这样，社会大众的法律信仰才能树立。要培育农民的法律信仰，最根本的是重塑法律在农村的权威地位。法律权威与法律信仰是关乎我国法治现代化进程全局性的两大问题，法律权威是法治现代化的客观动因，而法律信仰则是法治现代化的主观动因。因此，在农村树立法律权威和培育农民法律信仰是目前中国构建法治和谐社会必须完成的使命。
（一）培育农民法律信仰所需的内部土壤
1、大力发展农村经济，夯实农民的物质基础。
加快农村经济发展，切实提高农民权益保障的物质基础。高度的物质文明，是农村法治有效实现的物质保障。马克思所说的“权利永远不能超出社会经济结构所制约的社会文化发展”，说明任何规范所规定的“权利”，只有当社会具有保障其实现的经济文化条件时，它才是真正的权利。当前中国农村经济发展不平衡的现状，造成了不同地区的农民在实现其权利的条件和效果上都有差别。目前中国农村还有许多农民尚未脱贫，因而，他们在接受教育，从事科学文化活动，特别是在法律维权方面存在极大的障碍。其实有些时候，当农民的身家性命、合法的权利受到威胁、损害时，他们也很想通过合法途径来解决，但因为诉讼成本太大（农民一般不可能丢下生产生活，耗费大量的人力、金钱、时间去打官司），所以农民更倾向于通过乡土规范来解决，尽管这样可能会心理不情愿。在农村，许多刑事案件都是通过“中间人”调节解决的（向受害者赔偿一定数额的金钱）。农民需要的是权益保障的低成本，如果成本太大，一般是没有人选择的。农民只有以强大的经济基础作为坚实的后盾，他们才有时间和精力去研习法律，走近法律。故此，加快农村经济发展步伐，提高农民收入，是提高农民权利意识、法律意识的内在条件之一。
2、加强农村普法教育，提高农民的权利意识，内化法律精神。
法律信仰产生在于法律精神的内化，而内化的重要途径则是学习，这是培育农民法律信仰的先决条件。农民通过对法律制度文化和法律精神文化的学习，消除对法律的陌生感，逐步认识到法律是其生活的重要组成部分。此外，更为重要的是农民权利意识的培养。因为，权利是法的内核，没有对权利的要求，就无法产生对法的需求、渴望和敬仰，因为“权利意识与法律信仰是一种互动关系，权利意识的增强导致法律信仰的生长；从另一方面看，信仰的增强也必将推动公众权利意识的扩张，进一步推动法律意识的增强。”② 我们必须清醒的认识到，在当前农村的法制宣传中，依然盛行着法律工具论的思想，只强调人们对法律的接受与服从，而忽略法律更重要的是保护人们的权利。因此，加强农村普法活动，必须全面宣传法的价值，特别要突出法对农民的权利保护的价值，这样才能培育农民对法律的坚定信念，使法律内化为农民至高无上的信仰。
3、树立法律的权威性，消除法律在农民心中的精神因素障碍。
法律的权威性，就是任何人或组织都不能凌驾于法律之上。法律是否具有至高无上的权威性，是检验法治是否和谐的基本尺度。作为一个法治原则，法律至上的科学性、合理性成为一种普遍原则而为人们所接受。要消除法律在农民心中的精神因素障碍，这就要求在农民中进行法治教育，普及法律知识，提高农民的法律意识、法律认知能力；清除农村中残留的封建旧道德、腐朽思想。同时，要有意识地培养农民对法律的热情和兴趣。能够赢得民心从而使法律成为农民信仰的对象，才是法律权威得以树立的关键。只有当法律成为保护农民最高利益的主要依据，成为伸张社会公平、正义的权威依据时，法律信仰才能树立。更为重要的是：法律要通过事实给农民带来看的见、摸的着的实惠，当农民发现法律是用来保护自己的，与自己的生活息息相关，他们才会靠近法律、尊重法律、热爱法律、相信法律，进而信仰法律。正如谢晖教授所言，“一旦法律运行提供给人们以方便，产生了巨大的效益，并最终带给主体以利益，那么，法律信仰的直接的、现实的行为——操作基础便被确立。” 要使法律真正保障农民的权益，使其从纸上的条款，变成农民的生活准则，让法律至上的观念潜移默化地深入农民的意识中。恰如美国法学家德沃金所说：“法律的帝国并非由疆界、权力或程序界定，而由态度决定。” 由于农村市场化程度不高，农民难以自觉产生权利与义务的观念，也很难体会到法律的价值是什么。所以，农民缺乏倾向法治的内在动因，他们并不是天然的法律要求者。这就要求我们在宣传法制时，从内容到形式都要有所创新，“办好一件案子，胜讲十堂法律课”的朴素道理，值得我们的执法人员和司法人员认真学习，公正的解决方式和结果是赢得农民从内心对法律进行认同和敬仰的关键，因为民心所向才是真正意义上的精神信仰。
（二）改革和完善有利于培育农民法律信仰的各种外在社会制度
1、改革和完善“三农”立法制度，协调好法律与乡土规范的关系。
安徽省六安市人民政府办公室
六安市人民政府办公室关于印发六安市施放气球的管理办法的通知
六政办〔2010〕96号
各县区人民政府，开发区、试验区、集中区管委，市政府各部门、各直属机构：
《六安市施放气球管理办法》已经于2010年7月1日市政府第8次常务会议审议通过，现予印发，请遵照执行。
二○一○年七月十三日
六安市施放气球管理办法
第一章 总则
第一条 为加强对施放气球活动的管理，保障航空飞行和人民生命财产安全，根据《通用航空飞行管制条例》、《施放气球管理办法》等规定，结合本市实际，制定本办法。
第二条 本办法所称气球，包括无人驾驶自由气球和系留气球。
无人驾驶自由气球，是指无动力驱动、无人操纵、轻于空气、总质量大于4千克自由漂移的充气物体。
系留气球，是指系留于地面物体上、直径大于1.8米或者体积容量大于3.2立方米、轻于空气的充气物体。
第三条 本办法适用于本市行政区域内的施放气球活动。
因气象业务从事施放气球活动，按照国家、省有关规定执行。
第四条 从事施放气球活动，应当坚持安全第一的原则，严格执行国家制定的有关技术规范、标准和规程。
第五条 市、县气象主管机构在同级人民政府的指导和协调下，负责管理本行政区域内的施放气球活动。
公安、安监、工商、城管执法等部门应按照各自职责，协同做好施放气球活动的管理工作。
第二章 施放气球单位的管理
第六条 对施放气球单位实行资质认定制度。
未按规定取得《施放气球资质证》的单位，不得从事施放气球活动。
第七条 申请施放气球的单位应当具备下列条件：
（一）有独立的法人资格；
（二）有固定的工作场所，危险气体的运输、使用和存放必须符合国家有关规定；
（三）有4名以上取得《施放气球资格证》的作业人员，其中至少有1名具有相关专业中级以上技术职称的人员；
（四）有必需的器材和设备；
（五）有健全的安全保障制度和措施。
第八条 从事施放气球活动的单位，应当向市气象主管机构提出书面申请，并提供下列申请材料：
（一）《施放气球资质证申请表》；
（二）法人资格证原件及复印件；
（三）人员登记表、有关人员资格证原件及复印件；
（四）施放气球的器材和设备清单；
（五）安全保障责任制度和措施；
（六）法律、法规规定的其他材料。
市气象主管机构应当根据《行政许可法》的有关规定，决定受理或者不予受理申请，并出具书面凭证。不予受理申请的，应当说明理由。
第九条 市气象主管机构受理申请后，应当根据需要，指派两名以上工作人员进行现场核查。
第十条 申请单位的申请符合法定条件的，市气象主管机构应当自受理申请之日起二十日内作出行政许可决定。二十日内不能作出决定的，经市气象主管机构负责人批准，可以延长十日，并将延长期限的理由告知申请单位。
市气象主管机构依法作出不予行政许可的书面决定的，应当说明理由，并告知申请单位依法享有申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。
第十一条 《施放气球资质证》有效期为3年，并实行年检制度。取得资质的单位，应当按照气象主管机构规定的时限，将上一年度施放气球的情况及《施放气球资质证》等材料报市气象主管机构审验。对年检不合格的单位，限期进行整改，整改期间不得从事施放气球活动。
取得施放气球资质的单位，应当在有效期届满三十日前向市气象主管机构申请延续。市气象主管机构应当根据该单位的申请，在有效期届满前作出是否准予延续的决定。
第十二条 取得施放气球资质的单位，出现下列行为之一的，由市气象主管机构注销其资质证：
（一）有效期届满未延续的；
（二）法人依法终止的；
（三）资质证书依法被撤销的；
（四）出现重大安全责任事故的；
（五）年检不合格的；
（六）违反本办法规定达三次以上的。
第三章 施放气球人员的管理
第十三条 凡在本市行政区域内从事施放气球的人员，应当取得《施放气球资格证》。
《施放气球资格证》为施放气球从业人员从事施放气球活动的资格证明，在从事相关活动时应当主动出示。
禁止无证人员从事施放气球活动。
第十四条 市气象学会依法组织或者受省气象学会委托组织全市范围内施放气球人员的资格考试工作，接受市气象主管机构的指导和监督。
第十五条 按照国家、省要求依法组织的施放气球人员的业务培训，应当保证质量，不得乱收费。
第四章 施放气球作业的管理
第十六条 施放气球活动实行许可制度。尚未设立具有法人资格气象主管机构的区，由市气象主管机构负责施放气球活动的管理。
第十七条 施放气球单位施放无人驾驶自由气球至少提前5天、施放系留气球至少提前3天向市气象主管机构或者其委托的县级气象主管机构（以下简称许可机构）提出申请，并按要求如实填写《施放气球作业申报表》,提供《施放气球资质证》原件及复印件等材料。
施放气球活动必须在许可机构批准的范围内进行，可能危及飞行安全的施放气球活动，由许可机构会同飞行管制部门批准施放范围。
第十八条 申请材料不齐全或者不符合有关规定的，许可机构应当当场告知申请单位需要补正的全部内容，并按照《行政许可法》的有关规定，决定受理或者不予受理申请，出具书面凭证。不予受理申请的，应当说明理由。
第十九条 受理申请的许可机构应当按照职责，对申请单位的资质、施放环境、施放期间的气象条件等进行审查。符合规定条件的，许可机构应当自受理申请之日起2日内作出书面行政许可决定。
许可机构依法作出不予行政许可决定的，应当说明理由，并告知申请单位依法享有申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。
取消施放活动的，施放气球单位应当及时向许可机构报告；更改施放时间、地点或者数量的，施放气球单位应当按照本办法规定重新提出申请。
第二十条 施放气球必须符合下列安全要求：
（一）储运气体及充灌、回收气球必须严格遵守消防、危险化学品安全使用管理等有关规定；
（二）施放气球的地点应当与高大建筑物、树木和其他障碍物保持安全的距离，避免碰撞、摩擦和缠绕等；
（三）施放气球的地点应当与架空电线、通信线等保持安全距离，避免危及电力设施、通讯设施的安全；
（四）在施放气球的球体或者附属物上必须设置识别标志；
（五）施放气球必须符合适宜的气象条件；
（六）系留气球升放的高度不得高于地面150米，但是低于距其水平距离50米范围内建筑物顶部的除外；
（七）施放系留气球必须确保系留牢固；
（八）系留气球升放高度超过地面50米的，必须加装快速放气装置。
第二十一条 施放气球必须由取得《施放气球资格证》的作业人员进行操作。
施放现场应当有专人值守，以预防和处理意外情况。执法人员发现施放现场无人值守的，可以采取收球、放气等相应措施。
第五章 监督管理
第二十二条 施放气球单位和施放气球从业人员应当主动接受气象主管机构的监督管理与安全检查，并按要求做好有关工作。
使用气球开展活动的单位和个人，不得聘请无《施放气球资质证》的单位施放气球。
第二十三条 市、县气象主管机构可以对施放气球场所进行实地检查。检查时，检查人员可以查阅或者要求被检查单位报送有关材料；被检查单位应当如实提供有关情况和材料。
第二十四条 市、县气象主管机构应当对下列内容进行监督检查：
（一）施放气球单位是否具有资质证，作业人员是否取得资格证；
（二）施放气球单位是否按照规定程序进行申报并获得批准；
（三）施放气球的时间、地点、种类和数量等是否与所批准的内容相符合；
（四）施放气球单位和作业人员、技术人员是否遵守有关技术规范、标准和规程；
（五）气球的施放是否符合有关安全要求和条件。
第二十五条 在施放气球过程中，如发生无人驾驶自由气球非正常运行、系留气球意外脱离系留或者其他安全事故，施放单位应当立即停止施放活动，及时向飞行管制部门、所在地气象主管机构报告，并做好有关事故的处理工作。
第六章 罚 则
第二十六条 申请单位隐瞒有关情况、提供虚假材料申请资质认定或者施放活动许可的，市气象主管机构不予受理或者不予许可，并给予警告。申请单位在一年内不得再次申请资质认定或者施放活动许可。
第二十七条 被许可单位以欺骗、贿赂等不正当手段取得资质或者施放活动许可的，市气象主管机构按照权限给予警告，可以处3万元以下罚款；已取得资质或者施放活动许可的，撤销其《施放气球资质证》或者施放活动许可决定；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第二十八条 违反本办法规定，有下列行为之一的，由市、县气象主管机构按照权限责令改正，给予警告，可以处3万元以下罚款；给他人造成损失的，依法承担赔偿责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任：
（一）涂改、伪造、倒卖、出租、出借《施放气球资质证》、《施放气球资格证》或者许可文件的；
（二）向负责监督检查的机构隐瞒有关情况、提供虚假材料或者拒绝提供反映其活动情况的真实材料的。
第二十九条 违反本办法规定，未取得《施放气球资质证》从事施放气球活动的，由市、县气象主管机构按照权限责令停止违法行为，处1万元以上3万元以下罚款；给他人造成损失的，依法承担赔偿责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
对未经许可从事施放气球等经营活动的违法行为，有关法律、行政法规未作出规定的，市、县气象主管机构可以依照《无照经营查处取缔办法》第十四条、第十五条、第十六条的规定处罚。
第三十条 违反本办法规定，有下列行为之一的，由市、县气象主管机构或者有关部门按照职责分工责令改正，给予警告；情节严重的，处1万元以上5万元以下罚款；造成重大事故或者严重后果的，依法追究刑事责任：
（一）未经批准擅自施放的；
（二）未按照批准的申请施放的；
（三）未按照规定设置识别标志的；
（四）未及时报告异常施放动态或者系留气球意外脱离时未按照规定及时报告的；
（五）在规定的禁止区域内施放的。
第三十一条 违反本办法规定，有下列行为之一的，由市、县气象主管机构按照权限责令改正，给予警告，可以处1万元以下罚款；情节严重的，处1万元以上3万元以下罚款；造成重大事故或者严重后果的，依照刑法关于重大责任事故罪或者其他罪的规定，依法追究刑事责任：
（一）年检不合格的施放气球单位在整改期间施放气球的；
（二）违反施放气球技术规范和标准的；
（三）未指定专人值守的；
（四）系留气球升放高度超过地面50米，未加装快速放气装置的；
（五）在安全事故发生后隐瞒不报、谎报、故意迟延不报、故意破坏现场，或者拒绝接受调查以及拒绝提供有关情况和资料的；
（六）违反施放气球安全要求的其他行为。
第三十二条 使用气球开展活动的单位和个人明知其聘请的单位无《施放气球资质证》而故意聘请其施放气球的，由市、县气象主管机构按照权限责令改正，给予警告，可以处1万元以下罚款；情节严重的，处1万元以上3万元以下罚款；造成重大事故或者严重后果的，依照刑法关于重大责任事故罪或者其他罪的规定，依法追究刑事责任。
使用气球开展活动的单位和个人非故意聘请无《施放气球资质证》的单位施放气球且未造成危害后果的，由市、县气象主管机构按照权限责令改正，给予警告；对造成危害后果的，按照前款的规定予以处罚。
第三十三条 市、县气象主管机构的工作人员弄虚作假、玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊，尚不构成犯罪的，由所在单位给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第七章 附则
第三十四条 对于群放单个总质量小于4千克的无人驾驶自由气球、施放直径小于1.8米或者体积容量小于3.2立方米的系留气球的管理，参照本办法执行。
第三十五条 本办法由市气象局负责解释。
第三十六条 本办法自发布之日起施行。
韩宏伟
引 言
某农村曾发生这样一则案例：某村村长因自己家的果树于一夜之间被人全部砍毁，因怀疑某村民所为，请求公安机关将其逮捕。在缺乏证据、仅凭怀疑的情形下，公安人员对此人进行刑讯逼供，但这个村民并未屈打成招。在长达一个多月的非法监禁期间，致使该村民身体多处受到严重伤害，最后确无有力证据，该村民被放回家。后来中间人从中说和，并施加一定的压力，此事村长给予两万元予以了结，然而该村民也起诉村长和公安局，虽然其接受和解时并不情愿。对于此事，虽然当时遭到全体村民的唾骂、斥责，但是几个月之后，此事亦了无声息。农民对法律的态度反映出其复杂的心理，这种心理变化的过程凸现出农民对法律缺乏信任是一种必然。并非是农民没有权利意识，而是这种权利意识让某种强势给压住了。
农民不愿意“打官司”，一些学者认为这是中国人存在“厌诉”或“耻诉”的传统价值观。但苏力先生则认为“厌诉作为一种社会现象，不是观念的产物，而是一定的制约条件下形成的趋利弊害的行为态势或行为习惯。要改变这种社会法律现象，使人们能够而且愿意诉求正式的法律制度，重要的不是不少法学家主张的提高公民的权利意识，不是所谓的普法宣传，告知公民他们有什么权利，而是提供一种诉求的途径，提供功能上可以替代原先的纠纷解决方式的法律制度，包括正式的诉讼机制和其他非诉讼机制，来实际获得或享有这种权利。” 苏力先生的话语确实反映了中国农村法治的普遍现状，反映出农民对法律消极的态度和惧怕的心理。我们要加快推进农村法治建设的进程，培育农民对法律的信仰不可或缺，但具体如何操作的确值得我们认真思考，因为它关乎到我国法治现代化的整个进程。
一、农民法律信仰与农村法治建设的关系
“信仰”是人类所持有的一种心理行为状态，其总是与宗教或某种主义相联系。《辞海》中对其这样解释的：“对某种宗教，或某种主义的极度的信服和尊重，并以之为行为准则。”它意味着认同、尊崇、信奉。信仰是指人们关于终极价值的信念，是一种充满感情的、毫无置疑的接受，带有自发、非理性的特征。
法律信仰是一个涉及法学、心理学、社会学乃至伦理学的概念，它是指人们对法律的一种尊重敬仰的态度，是自愿接受法律统治的一种的姿态，是“社会主体对法的现象的理性认识的基础上油然而生的一种神圣体验，是对法的一种心悦诚服的认同感和依归感，是人们对法的理性和激情的升华，是主体关于法的主观心理状况的上乘境界。” 社会大众对法律的忠诚，是对法律之德性的一种认同和确信，表明人们愿意热忱地投入到捍卫法律权威和尊严的斗争中去，并把参与这种斗争视为自己神圣而又庄严的使命。以此为基础，公众能够在坚定的法律信念的支配下自觉地把法律规则作为自己的行为准则，并为此而抗争、献身到底。
我们要构建法治化的国度，加强农村法治建设至关重要，因为其直接影响我国依法治国的整体进程。培育农民的法律信仰能够推进农村的法治建设，在农村树立法律的权威性，使法律的价值自由发挥。
（一）农民法律信仰在农村法治建设中的地位
就理想的法治而言，农民法律信仰与农村法治建设是统一的，农民法律信仰是农村法治现代化的精神理念，农民对法律的信仰实质就是对法治的信仰。因为农村法治建设的要旨首先强调的是农民物质和精神上的强势关怀，对农民自由的完善和发展的追求。其次，才是对体现其价值追求随之而衍生的法制文明的追求。农村法治建设的最高层次是一种信念，相信一切法律的基础，应该是对农民人格价值的尊重。农村法治建设的理想目标，就是去创设和维护一套乡土社会的原则、规范、程序和机构，以保障农民的权益，防止它受到政府或其他人的侵犯，使农民有机会和条件享受合乎人的自由和尊严的生活。农民对法律的信仰，最终指向的是法律的终极价值即实行法治，追求正义实现乡土秩序的公平与和谐运作，进而使农民权利得到实现和自然延展。鉴于此，农民法律信仰与农村法治理想是统一的、契合的，农民对法律的信仰反映出农村法治建设的内在品质和意蕴，农村法治建设因农民的法律信仰凸现出鲜活的生命力，这正是农村法治现代化所需要的。因此，农民对法律的信仰和追求理所当然的成为推动农村法治建设进程的最根本的动力，其地位自然不可低估。
就现实的法治而言，农民法律信仰是农村法治建设实践的文化支撑点，是农村法治现代化的制度理念。我们知道，任何法律制度的制定都不是简单的文字罗列，其背后必然有一种无形的力量和信念在支撑、影响着它。农村法治建设，并不是法律的强制下乡，也不是让农民被动的接受法律，或者因惧怕法律的惩罚而简单的守法。而是要让法律的公正价值，即代表一种制度理念和文化力量来深入农民的心里和情感之中，使农民从内心敬重法律、信仰法律。这样，农村法治之路才真正具有现实意义。另外，农村法治制度的确立，必须以农村深厚的乡土文化为土壤，否则，再完美的制度也无法生根发芽，更谈何农民对法律的信仰。就像我们能够在一夜之间制定出若干部规范人们的法律，却不能希求人们在第二天就欣然接受这代表“人们利益和愿望”并为之带来福祉的“婴儿”。因此，农民法律信仰是农村乡土文化与国家法律文化的有机整合，是解决农村法治困境的关键。没有农民对法律的热切的信仰精神，法律将是苍白的、无力的，农村法治也终将只是一个梦想。
（二）农民法律信仰在农村法治建设中的作用
历史法学派代表萨维尼认为：“法律如同一个民族有的语言、生活方式和素质一样，具有一种固定的性质，它是一个民族特有的机能和习惯具有不可分割的联系。它融入一个民族的共同信念和民族意识之中。”农民法律信仰和农村法治建设是不可分割的整体，它们相辅相成，相互促进，协调发展。推进农村法治的过程实质上就是农民对法律逐步信仰的过程，同时也是法律精神价值内化的过程。农民只有内生的自觉的法律信仰与外在的完善的立法、严格司法、执法等法治实践协调一致，形成有机的统一，才能达到一个运动整合的法治状态。
在农民法律信仰与农村法治建设的相互关系中，农民广泛、普遍的法律信仰会形成了一个有机的能动作用，其为农村法治建设的不断推进提供了源源不断的精神动力。
首先，农民法律信仰整合了乡土社会的心理规范，为农村法治建设的有效推进奠定广泛的社会法治心理和情感基础。在农村要树立法律信仰，必须使得农民对法律具有心理上的皈依和情感上的依赖，这种对法律的强烈感情是农民最朴素的、非理性的心里表现。它使乡土秩序与法律规范达到默契，不仅使乡土文明得以自然延展，而且强化了法律的权威性，推动了农村法治建设的进程。
其次，农民法律信仰蕴育、彰显出法治的精神，为农村法治建设奠定了深厚的理念基础。法律信仰是人们在理性的支配下对法律的一种相对科学的信仰。农民基于对法律的这种理性的信仰和尊崇，坚持对法律的价值即自由、秩序、正义、等法治精神的不断追求，并把这种行为转化为自己先进的思想理念，来影响整个乡土文明，使其符合农村法治现代化的要求，进而推动农村的法治建设。
再次，农民法律信仰调和了乡土社会的礼法秩序，引导并影响农民们的行为习惯，为农村法治建设一体化奠定了行为基础。在农村法治实践的各个层次和环节中，只有广大农民对法律的心里因素转化为自觉的行动，才能转化为推进农村法治进程的物质力量。人的行为直接受其思想意识的支配，而法律信仰作为人们法律意识的理性的整合的结果和一种最高的精神境界，对法律意识的要素具有统摄作用，因而能对人们的法律行为起到引导和决定作用。故此，在农民对法律的自觉信仰的指引下，农村法治建设之路才会更加顺利。
二、农民法律信仰的现状
目前，法律信仰在中国面临着特殊的遭遇和困境，这种境况在农村尤为突出。农民对法律缺乏热爱与尊重，一方面是因为信仰法律的代价太大了；另一方面是因为法律总给人一种不信任的感觉，老是一副冷冰冰的面孔，没有温暖的气氛可言。法治是未来值得追求的一种生活方式，但目前中国要构建农村和谐的法治秩序，以怎样一种法治方式出现以及如何推行，的确是一种困惑。在评价中国二十多年的农村法治状况时，不难发现，尽管已形成了框架式的法律制度，但具体细节却很难令人满意，这是其一；其二是农民对执法状况和司法状况存在普遍的不满与失望，这种不满与失望反映了农民对法律的消极态度。更为突出的是：农民在接受、服从与运用法律时，远远没有达到对法律尊重和信仰的程度。因为立法“虽然以相当快的速度覆盖了社会生活的许多方面，然而法律的实施情况却相当不如人意。” “承诺与现实的距离愈加拉大，人们对法律和法制的期望逐渐化为失望。” 现实中的有法不依、执法不严、徇私枉法、司法腐败等现象愈演愈烈，刺激着农民对法律复杂的心理，使得农民对信仰法律的缺失成为一种必然，具体表现为：
首先，农民对立法产品的漠视。改革开放以来，特别是市场经济体制建立以来，我国加大了法制建设的力度，出台了大量的法律、法规，结束了“无法可依”的时代，但法治的理想情怀却迅速滋生了许多冰冷的现实问题。农民对大多数法律、法规无从知晓，更不用说掌握与运用。法律并没有走进农民的生活中，成为他们的必需品，相反，却加深了农民对法律的陌生感。农民不了解法律，农村纠纷多数运用“托人”“上访”“私了”等非法律方式来解决。
其次，农民心中法律权威性的丧失。法治社会法律“至上”，具有最高的权威性和效力，任何组织和个人都必须坚决服从法律，严格依法办事，这是法律信仰的底线。伯尔曼有言,“法律与宗教共享的四种要素，仪式、传统、权威和普遍性。这四种要素赋予了法律价值以神圣性，并且因此强化了民众的法律情感。” 然而，在广大农村，法律却没有处于至上的位置。许多权大于法的现象使得农民认为法律无用，权力可以来主宰法律，权力可以解决许多法律解决不了的问题，从而在农村滋生出明显的泛权力状态，反映了农民心中法律权威性的丧失。
再次，农民对法律价值的质疑。长期以来，农民习惯性的把法律看作是用来驾驭社会政治、经济、和文化政策的一种工具，其目的是压迫、限制和束缚自己的，自己对法律的遵守是迫不得已的行为。因为他们几乎看不到法律具有自由、民主、公平、正义和安全等价值要素，看到的只是执法不公、司法腐败、法律虚置的表现，偶尔有一两件展现法律价值的判决，却是“迟来的正义”，这些现象使农民对法律的价值产生了怀疑，所以农民时刻想到的只是尽可能的远离、规避和拒斥法律。
农民对法律缺乏信任的态度和心理，反映出农村法治建设困境的复杂性与长期性。因为农村特有的文化底蕴所形成的乡土规范影响着法治在农村的发展，这是长期形成的历史问题，不是法律一朝一夕所能改变的。如若法律不能体现出公平、正义的价值理念，而是强行进入农村，那后果将不堪设想。恰如孟德斯鸠所言：“用法律去改变法律所建立的东西，用习惯去改变习惯所确定了的东西；如果用法律去改变应该用习惯去改变的东西的话，那是极糟的策略。” 因此，农民法律信仰缺失的现状和原因，需要我们认真思索和研究，因为它关乎到我国法治现代化的整个进程。
三、农民法律信仰缺失的原因分析
法律信仰是信仰主体与信仰对象之间从静态到动态的有机契合。农民法律信仰缺失的原因概况来说有主客观因素，主观因素表现为农民自身的心理态度；客观因素表现为信仰的对象——法律的运作过程、完善程度、价值发挥以及法律所处的社会环境。
（一）人治传统因素。中国几千年的封建统治培植了农民的“权力崇拜”和“权力至上”的信仰和权威观念。因为一个国家要正常运转，必须有一个权威存在，也就是说要培育一种信仰，这个信仰在传统的中国人心中就是权力，而不是法律。因为旧中国留给我们的，封建传统太多，而民主法制传统却很少，所以，“唯权”“唯尊”“唯上”等人治观念使农民不相信法律的公正性、严肃性，农民不信任法律最终也就导致了其法律信仰的缺失。另外，对农村的基层政府工作人员和司法人员来说，由于“权力崇拜”的人治思想观念影响，他们往往对法律缺乏敬畏感，认为其行为代表法律，其决定就是法律，其言行都是合乎正义和法律的。这本身就是“官本位”“权本位”的思想在作祟，在他们心中呈现的法律信仰的缺失状态，直接影响并加深了农民对法律信仰的缺失程度。
人治宣扬的是“权力至上”，法治崇尚的是“法律至上”，法治与人治是对立的，因为“一种权威的强化难免会意味着另一种权威的危机”。既然我们选择了在农村推行法治，就要树立法律的最高权威，摒弃人治的传统观念，如若人治的传统思想不改变，那么培育农民对法律的信仰只会是空中楼阁。
（二）法律制度因素。法律制度是社会主体法律信仰的对象。对信仰的主体来说，良法的存在是内心法律信仰的基础。法治之所以优于人治，关键就在于其拥有体现公平、正义和秩序价值的良法。良法从其价值上分析应该具有公正的规范体系，我国涉农法律也正向这一法律价值追求的方向努力，但纵观农村法律系统，其不尽人意之处依然存在：农村法律系统并没能解决二元制社会下的城乡差别，宪法宣扬的“法律面前人人平等”的原则在“三农”立法中没能得到很好的体现，比如涉及农民利益保护的农村养老、医疗救助、最低生活保障、农业保险制度的立法严重欠缺、滞后。这些表明农民在权利分配上并不平等，农民被现代中国法律不断推向边缘化。
另外，我们在法律制度的设计上存在失误，因为其并没有考虑中国文化的特殊性。我们并没有本土化的传统法律文化基础，有的只是礼俗社会的谦让、服从、宽容、安宁、和睦以及血缘关系与地缘关系的价值同构，因为“一切社会关系都被乡土固有的伦理规则调整好了，法律只是在社会关系明显遭受破坏时才能派上用场。” 虽然西方的法治思想在鸦片战争之后传到中国，但其从未在中国生根发芽。新中国建立后，苏联模式的计划经济则是以权力引导和制约社会的一种社会经济运作方式，它重视权力的作用，但却忽视了权力的监督与制约。这种模式与中国传统的人治主义一拍即合，形成了有中国特色的政治模式，因而更强化了我们独有的权力至上的思想。对此，梁治平先生有一段精彩的论述：“我们的现代化法律制度包括宪法、行政法、民法、诉讼法等许多门类，它们被设计来调整社会生活的各个领域，为建构一个现代社会奠定了基础，同时，它们也代表了一种精神价值，一种在久远的历史中逐渐形成的传统。问题在于，这恰好不是我们的传统，这里不仅没有融入我们的历史和经验，反倒常常与我们‘固有的’文化价值相悖。于是，当我们最后不得不接受这套法律制度的时候，立即就陷入了无可解脱的精神困境里面。一种本质上西方文化产物的原则、制度，如何能够唤起我们对于终极目的和神圣事物的意识，又怎么能够激起我们乐于为之献身的信仰与激情？我们并不是渐渐失去了对于法律的信仰，而是一开始我们就不能信仰这法律，因为它与我们五千年来一贯遵行的价值相悖，与我们有着长久之传统的文化格格不入。” 因此，法律制度的设计失误导致人们特别是农民对这种法律制度缺乏信仰，而且我们的法律制度大都是移植西方的，改革时总是自上而下的强力推进，并且没有考虑到农村特有的文化底蕴和乡土规范，所以，农民对法律产生不了信仰也是情理之中的事情。
（三）司法因素。司法不公现象严重损害了农民对法律的信任感，从法律的精神信仰上制约着农村法治建设的进程。司法公正是现代法治的一项基本原则，也是法治现代化的灵魂和关键，其在很大程度上影响着农民对法律的信仰指数。司法腐败的现象不仅严重损害了农民的合法权益，而且还严重影响了法律在农民心中最朴素的神圣地位，因为在农民潜在的权利意识中，法律应该是伸张正义的底线，合法权益唯有通过法律才能真正获得名份。
司法不公正影响着农民对法律的热切信仰，其原因有三方面，一是司法缺乏应有的独立性。尽管宪法规定司法独立是一项基本原则，但这项基本原则在具体实施中却面临着很大的困境。从目前中国农村基层的状况来看，司法总是不能摆脱来自各方面权力的干预，因而往往使得很小的纠纷得不到公正的解决。特别是在一些民告官的行政诉讼中，由于司法机关在人财物等方面受制于同级政府，并未实现真正的独立，因此在审判中很难做到不偏不倚，公正判决。二是司法腐败现象严重妨碍着农村司法的公正。农民中流传的“法官肩上有天平，哪边钱多哪边赢”、“打官司就是打关系”的说法在一定程度上反映出农村司法腐败的严重性和复杂性。司法是维护社会公平、正义的底线，腐败可以通过司法来监督和遏制，这正是司法的价值之所在。如果司法本身就已经腐败，那就等于维护社会正义的最后一扇门也关闭了。如果“法律不能充分解决由社会和经济的迅速变化所带来的新型的争端，人们就会不在把法律当作社会组织加以信赖。” 当法律不能公正解决农民的纠纷时，农民就可能会起用最原始的暴力来解决，尽管这样会遭受牢狱之灾。正像卢梭所说“每个人都有权冒生命的危险，以求保全自己的生命。” 三是农村司法队伍素质不高，司法水平比较低下。我国法院对司法审判人员的管理体制是“双重领导，以地方为主”。这种管理体制的弊端在于，地方人事管理部门为法院配备干部时，往往并不注重人员的业务素质，院长和副院长的安排也只是注重其行政级别而忽视其专业水平，复转军人进法院就说明了这一点。由此，我国现行司法队伍中非专业化的倾向是相当严重的，司法队伍的业务素质不强，那么严格司法和提高裁判质量是很难实现的。农村司法不公的实质是司法者对法律的不信仰，既然司法人员不信仰法律，那么又有何理由让农民信仰它呢？
中国传统礼俗社会文化因素。“礼俗社会”是德国社会学家在研究启蒙时期社会思潮时提出的一个概念，其与“法理社会”相对。我国社会学家费孝通先生认为：“在社会学里，我们常分出两种性质不同的社会，一种并不具有具体目的，只是因为在一起生长而发生的，一种是为了要完成一种任务而结合的社会。前者是礼俗社会，后者是法理社会。生活上被土地所囿的乡民，他们平素所接触的是生而俱来的人物，正像我们的父母兄弟一般，并不是由我们选择得来的关系，而是无须选择，甚至是先我而在的一个生活环境。”
中国的农村社会是一个典型的礼俗社会，这与礼俗社会的社会结构紧密相连。因为农村社会的封闭性、地缘性、非经济性、而且带有一定的愚昧性等内在特征，正是传统礼俗社会所凸显的。中国农村的九亿农民生活在礼俗社会中，尽管现代文明不断影响、冲击着乡土规范，加之法律下乡的不断推进，但农民还是不能完全摆脱礼俗社会的洗礼和影响。正如谢遐龄先生所言：“男孩长大了是男人，不会长成女人；女孩长大了是女人，不会长成男人。中国现代化了仍是‘中国社会（礼俗社会或伦理社会）’，不会是‘西方社会（理性社会）’”。生活在礼俗社会中的农民，他们拒斥法律的入侵，因为法律会打破乡土秩序的和谐与熟人社会的安宁。
礼俗社会讲求的是一种“仁义、宽让、相安和睦的秩序，地缘关系和血缘关系的重要性与特殊性使得农村文明承载着一定的连续性。而这种连续性很小受到现代文明的影响，毕竟，几千年形成的乡土文化是很难在短时间内就被现代文明所同化。因此，农民基于此原因所形成的独特的社会关系就决定了法律很难在农村立足，因为乡土规范在农民心中已经根深蒂固，烙下了深深的印迹。为什么农民并不像城市的市民那样，法律意识、权利意识很强呢？原因就在于：农民生活在一种较为安定的礼俗社会中，礼俗社会并不像城市社会中流动性、变化性、利益欲求性较强，人际关系较为淡漠，竞争激烈，礼俗社会讲求的是和睦相处、安定团结的可持续性秩序。因此，这就决定了法律宣扬的权利观念很难在农村站稳脚跟。因为在农民的思想意识中，对簿公堂、上法庭是对传统礼俗秩序、乡土规范的破坏，是很伤面子的。乡土规范讲求“和为贵”，用法律手段解决农村纠纷，是不合适宜的。即便最终胜诉，也会落下被孤立的不利格局。因为农民信奉的乡土规范被法治文明所击破，在农民心理，感觉是很不舒服的。并且，在社会大众的心目中，谁诉诸法律被认为是一种“诈狂”的表现，会招致众人的非议，落得孤立无援的尴尬境地。故此，农民解决纠纷很难倾向于法律。当然，法律总给人一种不信任、难产的感觉。农民之间的纠纷用乡土规范解决，既维护了乡土秩序的安定和睦，又没有打破农村礼俗文明中社会地缘关系的熟人情节，这样或许比法治的解决方式更加科学，更合乎农村的情理。
在农民的传统的思想观念中，乡土规范是最具权威的，尽管有时是违法的。农民对乡土规范的亲近，远离、拒斥法律，一旦有人用法律（尽管有时是合法的）手段或其他方式破坏传统伦理和乡土规范秩序。那么，乡土社会的攻击武器—— “舆论”就会站出来制裁冒犯者。首先是意见制裁——“对大多数人来说，社会的谴责和赞许就是生活的主宰”，然后是交往制裁——“人们可能拒绝协作使冒犯者失去外界的朋友和他们习惯了的社会关怀”， 使冒犯者在当地的行为支持系统被破坏掉。在此过程中，农民因破坏传统伦理和乡土规范付出了很大的代价，其收益在大多数情况下却远远低于这种成本。基于利益选择，他们只能做出倾向于传统伦理或乡土规范的行为，除非其破坏这种规范的收益大于或远远大于这种成本。这种行为模式具有巨大的暗示作用，它使得农民在不存在这种利益比较的场合，去服从传统伦理和乡土规范。其“并非根据什么理由，而是由于他感到必须如此，他被社会暗示住了。” 这是农民法律信仰的内部框架在个体心理和社会心理相统一意义上的博弈过程，亦是其运作机制和存在状态。这种心理意义在于：避免将农民法律信仰缺失的原因简单地归咎于所谓的各种传统，从而为以农村经济对农民家庭和行为的规定性为突破口，演示各种传统在农村中得以“存活”的机理和现代文明在农村中得以“存活，并自然延展”之缘由，并引导农民法律意识的觉醒，进而形成农民对法律独特的信仰情节。
从乡土社会的整体认识来看，法律进入农村实际上是国家权力进入乡土社会进而排挤乡土规范的行为。国家权力与乡土权威的博弈，是对农村传统礼俗社会文化的一种挑战。传统礼俗文化排斥权力进而拒绝法律的侵入，农民受此影响，他们害怕甚至恐惧因法律问题而遭受权利的被意外剥夺。农民选择乡土规范解决纠纷，因为熟人社会一般无需法律，没有人愿意因打官司被他所生活的社会孤立起来，因为在农村，面子有时比钱财更重要。如果农民奋不顾身去告状，那可能意味着他们或家人的身家性命已受到伤害或威胁，否则，一丁点权利的剥离是不会让农民大动干戈去告状的。福柯指出：权力并不是哪一个人绝对拥有的“东西”，而是一种可能发生流变的关系。所以，当代表国家权力的法律进驻农村时，遭到乡土权威的弱化就不难想象。另外，法律要在农村寻求自己的阵地，村干部是不可或缺的，村干部名义上是国家权力的末梢，但其更多的属于乡土社会，受传统礼俗文化的影响，在特定的情况下，他们可以运用自己的知识和权利来对付法律，致使法律规定的程序规则和实体规则因村干部可能改变，因为他们真正的根在农村。因此，苏力教授称：“在这样的一个地理空间和人文空间中，从中央政府散发出来的国家力量来到这似乎带有隐喻意味的‘沙漠边缘’，势必已是‘强弩之末不能穿鲁缟’。”
另外，受中国传统礼俗社会文化的影响，当国家法律与乡土规范发生冲突时，农民会存在认识性偏差。电影《被告山杠爷》中，山杠爷是一个偏远的、据说治安秩序很好的山村的村党支部书记，他常常根据一些约定俗成的“村规民约”处理村民之间的纠纷。其中有一条千百年来形成的村规：媳妇虐待婆婆并且屡教不改的，族人可以把媳妇绑起来游街。恰好村里有一名媳妇经常虐待婆婆甚至打伤了婆婆，受到了全村人的谴责。山杠爷看不过，就命令人把这媳妇抓了起来，并根据村规把她游了村。游村是一种非常严厉的民间惩罚方式，该媳妇在羞愧与愤恨之下，自杀身亡。事情后来捅到了司法机关，公安人员逮捕了山杠爷，指控他非法拘禁、侵犯了公民的人身自由权。
在农民看来，村规民约是代表他们的利益，而法律却要以“官方”的话语来压制乡土意见，这是国家法律对传统礼俗社会道德规范与价值体系的欺压与侵犯。乡土规范能够维护农村的和谐与安宁，为何还要法律来插一竿子？代表乡村权威的山杠爷的做法既然维护了全村人的利益，却为何要受到法律的制裁？法律有何理由让农民相信他们的做法是符合其长远的和谐的利益呢？或许，农民不理解国家法律给乡土社会带来的暂时性苦痛，即使从长远而言，它们是有利于农民的根本利益的，但也可能不为农民所理解、认同和适用。这时的国家法律不过是浮在上面的标签，农民得不到看得见的实惠，怎么能对法律产生信仰？“一个法律制度之实效的首要保障必须是它能为社会所接受，而强制性的制裁只能作为次要的和辅助性的保障。” 这是立法者和司法者应当深深思考的问题，也是农村法治进程受阻面临的重要原因之一。
四、农民法律信仰的培育路径
法律的最高价值是追求一种可持续的和谐发展状态，这种和谐表现为：法律的价值即自由、正义、秩序能够自由发挥，这样，社会大众的法律信仰才能树立。要培育农民的法律信仰，最根本的是重塑法律在农村的权威地位。法律权威与法律信仰是关乎我国法治现代化进程全局性的两大问题，法律权威是法治现代化的客观动因，而法律信仰则是法治现代化的主观动因。因此，在农村树立法律权威和培育农民法律信仰是目前中国构建法治和谐社会必须完成的使命。
（一）培育农民法律信仰所需的内部土壤
1、大力发展农村经济，夯实农民的物质基础。
加快农村经济发展，切实提高农民权益保障的物质基础。高度的物质文明，是农村法治有效实现的物质保障。马克思所说的“权利永远不能超出社会经济结构所制约的社会文化发展”，说明任何规范所规定的“权利”，只有当社会具有保障其实现的经济文化条件时，它才是真正的权利。当前中国农村经济发展不平衡的现状，造成了不同地区的农民在实现其权利的条件和效果上都有差别。目前中国农村还有许多农民尚未脱贫，因而，他们在接受教育，从事科学文化活动，特别是在法律维权方面存在极大的障碍。其实有些时候，当农民的身家性命、合法的权利受到威胁、损害时，他们也很想通过合法途径来解决，但因为诉讼成本太大（农民一般不可能丢下生产生活，耗费大量的人力、金钱、时间去打官司），所以农民更倾向于通过乡土规范来解决，尽管这样可能会心理不情愿。在农村，许多刑事案件都是通过“中间人”调节解决的（向受害者赔偿一定数额的金钱）。农民需要的是权益保障的低成本，如果成本太大，一般是没有人选择的。农民只有以强大的经济基础作为坚实的后盾，他们才有时间和精力去研习法律，走近法律。故此，加快农村经济发展步伐，提高农民收入，是提高农民权利意识、法律意识的内在条件之一。
2、加强农村普法教育，提高农民的权利意识，内化法律精神。
法律信仰产生在于法律精神的内化，而内化的重要途径则是学习，这是培育农民法律信仰的先决条件。农民通过对法律制度文化和法律精神文化的学习，消除对法律的陌生感，逐步认识到法律是其生活的重要组成部分。此外，更为重要的是农民权利意识的培养。因为，权利是法的内核，没有对权利的要求，就无法产生对法的需求、渴望和敬仰，因为“权利意识与法律信仰是一种互动关系，权利意识的增强导致法律信仰的生长；从另一方面看，信仰的增强也必将推动公众权利意识的扩张，进一步推动法律意识的增强。”② 我们必须清醒的认识到，在当前农村的法制宣传中，依然盛行着法律工具论的思想，只强调人们对法律的接受与服从，而忽略法律更重要的是保护人们的权利。因此，加强农村普法活动，必须全面宣传法的价值，特别要突出法对农民的权利保护的价值，这样才能培育农民对法律的坚定信念，使法律内化为农民至高无上的信仰。
3、树立法律的权威性，消除法律在农民心中的精神因素障碍。
法律的权威性，就是任何人或组织都不能凌驾于法律之上。法律是否具有至高无上的权威性，是检验法治是否和谐的基本尺度。作为一个法治原则，法律至上的科学性、合理性成为一种普遍原则而为人们所接受。要消除法律在农民心中的精神因素障碍，这就要求在农民中进行法治教育，普及法律知识，提高农民的法律意识、法律认知能力；清除农村中残留的封建旧道德、腐朽思想。同时，要有意识地培养农民对法律的热情和兴趣。能够赢得民心从而使法律成为农民信仰的对象，才是法律权威得以树立的关键。只有当法律成为保护农民最高利益的主要依据，成为伸张社会公平、正义的权威依据时，法律信仰才能树立。更为重要的是：法律要通过事实给农民带来看的见、摸的着的实惠，当农民发现法律是用来保护自己的，与自己的生活息息相关，他们才会靠近法律、尊重法律、热爱法律、相信法律，进而信仰法律。正如谢晖教授所言，“一旦法律运行提供给人们以方便，产生了巨大的效益，并最终带给主体以利益，那么，法律信仰的直接的、现实的行为——操作基础便被确立。” 要使法律真正保障农民的权益，使其从纸上的条款，变成农民的生活准则，让法律至上的观念潜移默化地深入农民的意识中。恰如美国法学家德沃金所说：“法律的帝国并非由疆界、权力或程序界定，而由态度决定。” 由于农村市场化程度不高，农民难以自觉产生权利与义务的观念，也很难体会到法律的价值是什么。所以，农民缺乏倾向法治的内在动因，他们并不是天然的法律要求者。这就要求我们在宣传法制时，从内容到形式都要有所创新，“办好一件案子，胜讲十堂法律课”的朴素道理，值得我们的执法人员和司法人员认真学习，公正的解决方式和结果是赢得农民从内心对法律进行认同和敬仰的关键，因为民心所向才是真正意义上的精神信仰。
（二）改革和完善有利于培育农民法律信仰的各种外在社会制度
1、改革和完善“三农”立法制度，协调好法律与乡土规范的关系。
六安市人民政府办公室关于印发六安市施放气球的管理办法的通知
六安市人民政府办公室关于印发六安市施放气球的管理办法的通知
六政办〔2010〕96号
各县区人民政府，开发区、试验区、集中区管委，市政府各部门、各直属机构：
《六安市施放气球管理办法》已经于2010年7月1日市政府第8次常务会议审议通过，现予印发，请遵照执行。
二○一○年七月十三日
六安市施放气球管理办法
第一章 总则
第一条 为加强对施放气球活动的管理，保障航空飞行和人民生命财产安全，根据《通用航空飞行管制条例》、《施放气球管理办法》等规定，结合本市实际，制定本办法。
第二条 本办法所称气球，包括无人驾驶自由气球和系留气球。
无人驾驶自由气球，是指无动力驱动、无人操纵、轻于空气、总质量大于4千克自由漂移的充气物体。
系留气球，是指系留于地面物体上、直径大于1.8米或者体积容量大于3.2立方米、轻于空气的充气物体。
第三条 本办法适用于本市行政区域内的施放气球活动。
因气象业务从事施放气球活动，按照国家、省有关规定执行。
第四条 从事施放气球活动，应当坚持安全第一的原则，严格执行国家制定的有关技术规范、标准和规程。
第五条 市、县气象主管机构在同级人民政府的指导和协调下，负责管理本行政区域内的施放气球活动。
公安、安监、工商、城管执法等部门应按照各自职责，协同做好施放气球活动的管理工作。
第二章 施放气球单位的管理
第六条 对施放气球单位实行资质认定制度。
未按规定取得《施放气球资质证》的单位，不得从事施放气球活动。
第七条 申请施放气球的单位应当具备下列条件：
（一）有独立的法人资格；
（二）有固定的工作场所，危险气体的运输、使用和存放必须符合国家有关规定；
（三）有4名以上取得《施放气球资格证》的作业人员，其中至少有1名具有相关专业中级以上技术职称的人员；
（四）有必需的器材和设备；
（五）有健全的安全保障制度和措施。
第八条 从事施放气球活动的单位，应当向市气象主管机构提出书面申请，并提供下列申请材料：
（一）《施放气球资质证申请表》；
（二）法人资格证原件及复印件；
（三）人员登记表、有关人员资格证原件及复印件；
（四）施放气球的器材和设备清单；
（五）安全保障责任制度和措施；
（六）法律、法规规定的其他材料。
市气象主管机构应当根据《行政许可法》的有关规定，决定受理或者不予受理申请，并出具书面凭证。不予受理申请的，应当说明理由。
第九条 市气象主管机构受理申请后，应当根据需要，指派两名以上工作人员进行现场核查。
第十条 申请单位的申请符合法定条件的，市气象主管机构应当自受理申请之日起二十日内作出行政许可决定。二十日内不能作出决定的，经市气象主管机构负责人批准，可以延长十日，并将延长期限的理由告知申请单位。
市气象主管机构依法作出不予行政许可的书面决定的，应当说明理由，并告知申请单位依法享有申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。
第十一条 《施放气球资质证》有效期为3年，并实行年检制度。取得资质的单位，应当按照气象主管机构规定的时限，将上一年度施放气球的情况及《施放气球资质证》等材料报市气象主管机构审验。对年检不合格的单位，限期进行整改，整改期间不得从事施放气球活动。
取得施放气球资质的单位，应当在有效期届满三十日前向市气象主管机构申请延续。市气象主管机构应当根据该单位的申请，在有效期届满前作出是否准予延续的决定。
第十二条 取得施放气球资质的单位，出现下列行为之一的，由市气象主管机构注销其资质证：
（一）有效期届满未延续的；
（二）法人依法终止的；
（三）资质证书依法被撤销的；
（四）出现重大安全责任事故的；
（五）年检不合格的；
（六）违反本办法规定达三次以上的。
第三章 施放气球人员的管理
第十三条 凡在本市行政区域内从事施放气球的人员，应当取得《施放气球资格证》。
《施放气球资格证》为施放气球从业人员从事施放气球活动的资格证明，在从事相关活动时应当主动出示。
禁止无证人员从事施放气球活动。
第十四条 市气象学会依法组织或者受省气象学会委托组织全市范围内施放气球人员的资格考试工作，接受市气象主管机构的指导和监督。
第十五条 按照国家、省要求依法组织的施放气球人员的业务培训，应当保证质量，不得乱收费。
第四章 施放气球作业的管理
第十六条 施放气球活动实行许可制度。尚未设立具有法人资格气象主管机构的区，由市气象主管机构负责施放气球活动的管理。
第十七条 施放气球单位施放无人驾驶自由气球至少提前5天、施放系留气球至少提前3天向市气象主管机构或者其委托的县级气象主管机构（以下简称许可机构）提出申请，并按要求如实填写《施放气球作业申报表》,提供《施放气球资质证》原件及复印件等材料。
施放气球活动必须在许可机构批准的范围内进行，可能危及飞行安全的施放气球活动，由许可机构会同飞行管制部门批准施放范围。
第十八条 申请材料不齐全或者不符合有关规定的，许可机构应当当场告知申请单位需要补正的全部内容，并按照《行政许可法》的有关规定，决定受理或者不予受理申请，出具书面凭证。不予受理申请的，应当说明理由。
第十九条 受理申请的许可机构应当按照职责，对申请单位的资质、施放环境、施放期间的气象条件等进行审查。符合规定条件的，许可机构应当自受理申请之日起2日内作出书面行政许可决定。
许可机构依法作出不予行政许可决定的，应当说明理由，并告知申请单位依法享有申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。
取消施放活动的，施放气球单位应当及时向许可机构报告；更改施放时间、地点或者数量的，施放气球单位应当按照本办法规定重新提出申请。
第二十条 施放气球必须符合下列安全要求：
（一）储运气体及充灌、回收气球必须严格遵守消防、危险化学品安全使用管理等有关规定；
（二）施放气球的地点应当与高大建筑物、树木和其他障碍物保持安全的距离，避免碰撞、摩擦和缠绕等；
（三）施放气球的地点应当与架空电线、通信线等保持安全距离，避免危及电力设施、通讯设施的安全；
（四）在施放气球的球体或者附属物上必须设置识别标志；
（五）施放气球必须符合适宜的气象条件；
（六）系留气球升放的高度不得高于地面150米，但是低于距其水平距离50米范围内建筑物顶部的除外；
（七）施放系留气球必须确保系留牢固；
（八）系留气球升放高度超过地面50米的，必须加装快速放气装置。
第二十一条 施放气球必须由取得《施放气球资格证》的作业人员进行操作。
施放现场应当有专人值守，以预防和处理意外情况。执法人员发现施放现场无人值守的，可以采取收球、放气等相应措施。
第五章 监督管理
第二十二条 施放气球单位和施放气球从业人员应当主动接受气象主管机构的监督管理与安全检查，并按要求做好有关工作。
使用气球开展活动的单位和个人，不得聘请无《施放气球资质证》的单位施放气球。
第二十三条 市、县气象主管机构可以对施放气球场所进行实地检查。检查时，检查人员可以查阅或者要求被检查单位报送有关材料；被检查单位应当如实提供有关情况和材料。
第二十四条 市、县气象主管机构应当对下列内容进行监督检查：
（一）施放气球单位是否具有资质证，作业人员是否取得资格证；
（二）施放气球单位是否按照规定程序进行申报并获得批准；
（三）施放气球的时间、地点、种类和数量等是否与所批准的内容相符合；
（四）施放气球单位和作业人员、技术人员是否遵守有关技术规范、标准和规程；
（五）气球的施放是否符合有关安全要求和条件。
第二十五条 在施放气球过程中，如发生无人驾驶自由气球非正常运行、系留气球意外脱离系留或者其他安全事故，施放单位应当立即停止施放活动，及时向飞行管制部门、所在地气象主管机构报告，并做好有关事故的处理工作。
第六章 罚 则
第二十六条 申请单位隐瞒有关情况、提供虚假材料申请资质认定或者施放活动许可的，市气象主管机构不予受理或者不予许可，并给予警告。申请单位在一年内不得再次申请资质认定或者施放活动许可。
第二十七条 被许可单位以欺骗、贿赂等不正当手段取得资质或者施放活动许可的，市气象主管机构按照权限给予警告，可以处3万元以下罚款；已取得资质或者施放活动许可的，撤销其《施放气球资质证》或者施放活动许可决定；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第二十八条 违反本办法规定，有下列行为之一的，由市、县气象主管机构按照权限责令改正，给予警告，可以处3万元以下罚款；给他人造成损失的，依法承担赔偿责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任：
（一）涂改、伪造、倒卖、出租、出借《施放气球资质证》、《施放气球资格证》或者许可文件的；
（二）向负责监督检查的机构隐瞒有关情况、提供虚假材料或者拒绝提供反映其活动情况的真实材料的。
第二十九条 违反本办法规定，未取得《施放气球资质证》从事施放气球活动的，由市、县气象主管机构按照权限责令停止违法行为，处1万元以上3万元以下罚款；给他人造成损失的，依法承担赔偿责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
对未经许可从事施放气球等经营活动的违法行为，有关法律、行政法规未作出规定的，市、县气象主管机构可以依照《无照经营查处取缔办法》第十四条、第十五条、第十六条的规定处罚。
第三十条 违反本办法规定，有下列行为之一的，由市、县气象主管机构或者有关部门按照职责分工责令改正，给予警告；情节严重的，处1万元以上5万元以下罚款；造成重大事故或者严重后果的，依法追究刑事责任：
（一）未经批准擅自施放的；
（二）未按照批准的申请施放的；
（三）未按照规定设置识别标志的；
（四）未及时报告异常施放动态或者系留气球意外脱离时未按照规定及时报告的；
（五）在规定的禁止区域内施放的。
第三十一条 违反本办法规定，有下列行为之一的，由市、县气象主管机构按照权限责令改正，给予警告，可以处1万元以下罚款；情节严重的，处1万元以上3万元以下罚款；造成重大事故或者严重后果的，依照刑法关于重大责任事故罪或者其他罪的规定，依法追究刑事责任：
（一）年检不合格的施放气球单位在整改期间施放气球的；
（二）违反施放气球技术规范和标准的；
（三）未指定专人值守的；
（四）系留气球升放高度超过地面50米，未加装快速放气装置的；
（五）在安全事故发生后隐瞒不报、谎报、故意迟延不报、故意破坏现场，或者拒绝接受调查以及拒绝提供有关情况和资料的；
（六）违反施放气球安全要求的其他行为。
第三十二条 使用气球开展活动的单位和个人明知其聘请的单位无《施放气球资质证》而故意聘请其施放气球的，由市、县气象主管机构按照权限责令改正，给予警告，可以处1万元以下罚款；情节严重的，处1万元以上3万元以下罚款；造成重大事故或者严重后果的，依照刑法关于重大责任事故罪或者其他罪的规定，依法追究刑事责任。
使用气球开展活动的单位和个人非故意聘请无《施放气球资质证》的单位施放气球且未造成危害后果的，由市、县气象主管机构按照权限责令改正，给予警告；对造成危害后果的，按照前款的规定予以处罚。
第三十三条 市、县气象主管机构的工作人员弄虚作假、玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊，尚不构成犯罪的，由所在单位给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第七章 附则
第三十四条 对于群放单个总质量小于4千克的无人驾驶自由气球、施放直径小于1.8米或者体积容量小于3.2立方米的系留气球的管理，参照本办法执行。
第三十五条 本办法由市气象局负责解释。
第三十六条 本办法自发布之日起施行。
