国家教委、财政部关于印发《普通高等学校研究生奖学金制度试行办法》的通知

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浅析交叉执法问题及其对策

作者：宋飞


“交叉执法”问题，一般老百姓将其形容为“几十顶大盖帽，管着一顶破草帽”，有些文化
素养的人将其戏称为“九龙治水”。通常所见的“交叉执法”问题大致有两种，一种叫“多层执法”，如同一行政执法部门对同一违规事项，不仅有辖区的市一级行政执法部门可以管，没有辖区的县市和区一级行政执法部门也可以管；另一种叫“多头执法”，如同一级政府下属的不同行政执法部门，对同一违规事项都可以行使执法权。
“交叉执法”问题的产生，其原因主要是在现行《行政处罚法》中，虽然单设了专门一章对行政处罚的实施机关作了规定，但对现行的执罚机关混乱的现状并没有从根本上予以改变，一些原先从事执罚职能的不合法组织通过规章委托，又变相的取得了执罚权，从过去的不确定法律地位摇身一变又成为合法的执罚组织。据统计，我国约80％的法律、90％的地方性法规和全部行政法规、规章都设立了行政处罚权，由此产生了数量庞杂的执罚部门，具体有公安、海关、工商、税务、卫生、质量技术监督、烟草、医药、盐业、农业、林政、交通、路政、渔政、海事、教育、民政、邮政、电信等等诸多部门，执罚队伍过多过滥，造成大盖帽满天飞，由于执罚队伍庞杂，不可避免的造成职能交叉、重叠。对某些违法行为，由于执法风险大，利益小，导致执罚部门互相推诿、踢皮球；对某些含金量高的违法行为，执罚部门又相互争权，竞相处罚。同时，由于执罚部门过多，又在某些部门形成执法人员数量不足的形象，执罚活动靠搞突击执罚、联合执法来完成执法任务，以应付上级的检查。我国法律虽然规定国务院或者国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但因为该法律条款非强制性条款，每个执罚部门必然片面强调自身职能的重要性和专业性，肯定不愿轻易得将自己的执罚权交由其他部门行使，这样，执罚部门庞杂的现象就不可能从根本上得到改变。而且随着法律、法规和规章的不断增加，一些新的执罚部门就会不断出现，执罚队伍将更加混乱。
在此，通过对各行政执法部门的行政执法依据的清理，笔者对我省尤其是本地比较典型的“交叉执法”问题作一个简单枚举：
1．在河道采砂方面，水利、国土资源、矿管、海事、铁路、公安、各乡镇办等部门存在执法领域的争议和执能重叠问题；
2．在门面装修方面，工交、规划、城管、市政、环卫、装饰装修办等部门存在多头执法、重复处罚的问题。
3．在流通领域的商品质量问题的查处方面，工商、质量技术监督部门存在职能交叉的问题，尽管中央和省政府曾多次出台这方面的文件，该问题依然没有得到较好解决。
4．在对旅行社违反《商标法》和《反不正当竞争法》的行为方面，旅游和工商部门都可以进行处罚。
5．在对行政事业性收费和经营性服务价格的监督管理方面，物价、财政、监察部门之间存在执法争议和职能重叠。
6． 在对捕捉、收购、贩运、销售青蛙的查处方面，水产和林业部门存在职能交叉。
7．在市区建筑市场管理范围方面，区城建办和市建委存在执法争议。另外，市园林绿化局和区林业局就征收绿化费及砍伐树木，区市区文化部门、计划生育部门在各自管理范围上，也存在执法争议。
为了有效解决执法领域中存在的交叉问题，各地陆续开始制定《行政执法争议协调办法》，将协调部门定位为县级以上政府法制部门。在这里，笔者简单介绍一下2006年6月1日施行的《湖北省行政执法争议协调办法》，这个办法被媒体称为“国内第一个用于解决执法领域中存在的交叉问题的地方性政府规章”。就笔者看来，这个办法对行政执法争议协调工作作出了一系列程序性规定：1、依行政执法部门申请的，5日内决定是否受理，3日内通知另一方执法部门，7日内要求答辩；2、政府法制部门依职权的，通知行政执法部门7日内报送材料；3、处理了的，政府法制部门要作出《行政执法争议协调意见书》，不服的可以在7日内向同级政府提出异议，政府认为异议成立的，撤销或变更指定、再行协调，认为异议不成立的，决定维持该意见书；4、处理不了的，政府法制部门书面建议报送同级人民政府决定。从上述规定可以看出，这个办法充分借鉴了行政复议法和行政诉讼法的一些成功制度安排，采取法律和行政手段并用的做法解决实际问题，其出台无疑具有积极意义。但在具体操作上，还是存在一些问题的，比如说它的一套程序仅对“多头执法”适用，对“多层执法”则无法规制；政府法制部门处理不了的问题，或者行政执法部门对其处理意见不服的，由政府解决，那么政府是不是也该成立一个类似于终审法院的机构，这一机构的组成人员是否应包括分管政法工作的政府领导和既懂行政又懂法律的机关工作人员？这些问题如何解决，仍需继续探索。笔者认为，除了制定地方规章，国务院也应该考虑制定一个全国通行的《行政执法争议协调条例》，将其上升为行政法规或者法律的高度，以示中央政府为解决“交叉执法”问题的决心和魄力。
针对“多层执法”，笔者主张按照国务院出台的《全面推进依法行政实施纲要》的要求，减少行政执法层次，适当下移执法重心，将市区行政执法机关争议的事项交由区级行政执法机关去完成；针对“多头执法”，笔者主张适用行政法律适用规则，排除或者减少交叉现象，由政府指定一个行政执法机关来专门执法，如笔者所在部门在处理林业部门和水产部门就青蛙执法发生争议时，考虑到因林业部门的执法依据出台在后，水产部门的执法依据出台在后，就大胆地根据后法优于前法的行政法律适用规则，我们裁定由政府将青蛙执法权指定给水产部门行使。
除了出台规范性文件和理论探讨，在不违反限制人身自由权只能由公安部门行使和一事不再罚原则的前提下，相对集中行政处罚权工作仍应继续开展深入，各项综合执法和联合执法形式仍应继续尝试，当然这有待于行政执法机关改革认识和法律素质的提高。



作者简介：宋飞,1980年12月11日生, 毕业于华中科技大学法学院，现在湖北黄冈市黄州区政府法制办工作.曾在法律图书馆网发表论文《人治与法治的较量-兼论德治》、《从一案看劳动教养制度的存废》、《房地产权属变更案例评析》、《试论国有资产流失与法律规制》、《周??与》、《盖尤斯与》、《格老秀斯法学思想研究》、《制定法、成文法概念比较研究》、《宪法定义新论》、《试论我国法学教育的现状问题与对策》、《对12起处罚决定被撤销的复议案的法理分析》、《公司法与劳动法竞业禁止原则之比较》、《试论公司监事制度》、《评柏拉图中译本——兼与张智仁、何勤华先生商榷》、《评格老秀斯中译本——兼与何勤华先生商榷》；译作《中国传统哲学与争端解决》、《美国诉微软案》、《屠宰场案的负面影响》。

陕西省人民政府


陕西省全民所有制企业临时工管理实施细则
陕西省人民政府



第一条 根据国务院发布的《全民所有制企业临时工管理暂行规定》（以下简称《规定》），结合本省实际，制定本细则。
第二条 本细则适用于本省境内的一切全民所有制企业。
第三条 全民所有制企业（以下简称企业）招用的临时工，是指使用期限不超过一年的临时性、季节性用工。
第四条 企业招用临时工，实行面向社会，公开招用。按照平等自愿、协商一致的原则，由企业与被录用的临时工本人签订劳动合同。
第五条 企业招用临时工，原则上从城镇待业人员中招用。招用临时工的名额，由企业自主决定。
未经省劳动行政部门审核批准，任何单位不得擅自从外省招用临时工。
需要从农村招用临时工的，须经地区（市）劳动行政部门审核批准。从农村招用的临时工，不转户口和粮食关系，用工单位应到当地公安部门办理暂住户口手续。
第六条 企业从城镇待业人员中招用临时工，应验证待业人员的城镇户口、待业卡及其所在劳动就业服务部门的证明。
第七条 被招用的临时工，必须符合国家法定劳动年龄。禁止招用十六周岁以下（不含十六周岁）的儿童；未满十八周岁的未成年人，不得从事繁重或有毒、有害工种的劳动。
第八条 劳动合同的主要内容：
一、劳动质量、数量要求；
二、合同期限；
三、劳动条件、劳动保护权利和责任；
四、劳动报酬、保险福利待遇；
五、劳动纪律；
六、违反劳动合同应承担的责任；
七、双方议定的其他事项。
劳动合同一经签定，即具有法律效力。
第九条 企业与临时工的一方违反劳动合同，给对方造成经济损失的，根据责任大小和后果轻重予以相应赔偿。
第十条 临时工的工资待遇，由企业参照本单位劳动合同制工人的工资，与临时工协商，在劳动合同中规定。
第十一条 临时工在企业工作期间因工负伤，经地区（市）级劳动鉴定委员会鉴定，全部丧失劳动能力的，由企业一次性发给相当本人十二个月标准工资的补助费；部分丧失劳动能力的，由企业一次性发给相当本人六个月标准工资的补助费。
第十二条 临时工患病或非因工负伤，凡在本企业工作半年以下的，停工医疗期限为一至两个月；在企业工作半年以上的，停工医疗期为两至三个月，在本企业工作半年以上，医疗期满尚未痊愈被解除劳动合同的，由企业一次性发给相当本人一个月标准工资的医疗补助费。因病或非因
工死亡的，由企业发给相当本企业六个月平均工资的丧葬补助费和直系亲属救济费。
第十三条 从城镇招用的临时工，实行社会养老保险制度。临时工退休养老基金缴纳标准和支付管理办法，比照《陕西省国营企业实行劳动合同制实施办法》第十九条规定办理。
第十四条 企业招用的城镇临时工解除劳动合同后，应将其养老保险基金（包括银行利息）转移到当地社会劳动保险机构。
第十五条 对违反《规定》和本细则的企业，按第五条规定的审批管理权限，由劳动行政部门按下列规定给予经济处罚或者提请有关主管部门对直接责任者给予行政处分。
一、擅自从农村招用临时工的，除责令限期辞退外，每招用一名临时工，处以500－1000元罚款；对超过限期不执行辞退的单位加重一至三倍罚款。
二、招用未满十六同岁童工的，除责令其立即辞退外，每招用一名童工，处以500－5000元罚款。
企业支付的罚款，应从企业基金、利润留成、经费包干中列支，不得推入成本。
罚款收入，一律上缴当地财政。
第十六条 当事人对劳动行政部门的行政处罚决定不服的，可以在接到处罚决定之日起十五日内，向作出处罚决定部门的上一级部门申请复议。对复议决定不服的，可以在接到复议决定之日起十五日内，向人民法院提起诉讼，也可以直接向人民法院提起诉讼。逾期不申请复议、不起诉
、又不执行处罚决定的，作出处罚决定的部门可以申请人民法院强制执行。
第十七条 临时工在履行劳动合同中与企业发生劳动争议时，按照《陕西省国营企业劳动争议处理实施细则》的规定办理。
第十八条 国家机关、社会团体、事业单位经批准招用临时工，可参照本细则执行。
第十九条 本细则由省劳动厅负责解释。
第二十条 本细则自发布之日起施行。




1992年10月16日