益阳市人民政府办公室关于印发《益阳市存量房交易税收征收管理试行办法》的通知

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民营企业衰落的法律视角

魏 春*

【摘要】 民营企业衰落的深层原因，不是管理模式，也不是决策机制，而是强制性制度变迁导致制度环境的变化使得民营企业面临着一场变革；与此同时，旧制度环境下潜伏在民营企业的法律危机也逐渐显现出来。民营企业家如若仍维持着旧的思维模式，终会被历史所淘汰。
【关键词】 强制性制度变迁 产权 家族企业 原罪
随着牟其中的南德公司、史玉柱的巨人集团、太阳神、三株等民营企业的衰落；刘晓庆、仰融、杨斌、周正毅等昔日的企业明星纷纷成为阶下囚。中国民营企业平均每分钟有九家倒闭，能够生存三年以上的不足10％。这是一个十分值得关注的问题。理论上来讲，民营企业和民营企业家的个人是也不会如同生命体一样自然死亡，而是有其内在的根源。经济学家更多的时从企业管理模式、决策、企业家素质等方面寻找原因，然而这种探索缺不能解释这样一个问题：为什么同样的管理机制、决策机制、企业家素质，曾经还是企业的成功之道，而今却成了民营企业衰败的根源？
一、民营企业衰落的原因探析
人的任何行为都是他的遗传性和过去经历的结果，是在既定的传统、常规和物质环境中累积形成的，因此，要了解当前行为的性质，必须对过去的因素要进行一定的研究。这个原理同样适用于民营企业。我国民营企业是在改革开放的背景下发展起来的，随着技术的进步、社会生产力的发展、要素和产品相对价格的变动，存在一种在原有的制度安排下无法取得的“潜在利润”，只要这种“潜在利润”存在，就表明社会资源的配置还没有达到帕累托最优状态，为了使资源配置达到帕累托最优状态，必须进行制度创新。改革开放实质就是一场制度变迁，即通过建立市场经济制度，将计划经济制度下无法得到的“潜在利润”转变为现实利润。在我国，政府是改革的倡导者和组织者，权力中心的制度创新能力和意愿识决定制度变迁方向的主导因素。因此，我国的改革开放是一种以政府主导的强制性制度变迁，它以产权的非排他性结构和集权型决策体制为制度条件的，这种模式存在着一系列的问题。“国家的存在是经济增长的关键，然而国家又是认为经济衰退的根源。”[1]作为统治阶级的代理机构，国家往往维持一种能使统治阶级利益最大化的无效率的制度安排，并且不能采取行动来消除制度不均衡，其原因主要有5种：“统治者的偏好和有限理性，意识形态的刚性，官僚机构的问题，集团利益的冲突，政府社会科学知识的局限性”。[2]在民营企业方面，主要表现为：民营企业的产权的得不到明确界定和保护，政府官员的创租、寻租行为，有关民营企业法律制度的缺失等等。“由于基本制度框架提供激励，决定人们取得什么种类的技能和知识以获取最大限度的报酬。”[3]我国的基本制度框架使收入再分配成为有利可图的经济机会，权力、特权能赚钱或比生产性活动更赚钱，人们努力获取与权力有关的技能和知识，民营企业则选择了“权力依附性”的发展模式。到目前为止，绝大多数的民营企业都和政府官员相结合，这种官商纽带是一种非制度化的手段，它是典型的权力寻租和暗箱操作。同时，基于发展中国家制度贫困的共性，新制度供给机制的缺失，原有的计划经济体制下的法律制度无法满足实践的需要，在实业界形成了法律制度的真空地带，给民营企业家提供了无限的操作空间。这就是中国第一代民营企业为什么会突然崛起的深刻社会历史根源。然而，历史性的机遇毕竟是有限和偶然的。随着市场体制日臻完善，新的市场法律法规逐步建立起来了并日益完备，企业家的操作空间大大地缩小了，市场竞争异常激烈。如果民营企业仍然依靠着“权力依附性”的发展模式，虽然可以在短时间内获得某个资源通道，但注定是一条法律上的死亡之路。只有那些对这一历史转型时期有着清醒的认识，在新的法律制度环境下能够制定正确的发展战略并及时改革的企业才能保持长盛不衰。
二、困扰民营民营企业的若干法律问题。
当中国的市场经济体制和法律制度不断地走向完善之路时，潜伏在民营企业中法律危机逐渐显现出来了，模糊的产权、畸形的治理结构、融资风险、知识产权的保护、参与国有企业改制中的法律纠纷、以及民营企业家自身的“原罪”问题等等。本文主要讨论以下几个方面：
（一）产权的困境
产权这个中文术语，至少有以下几种英文表达方式：property、roperty rights 、a property right 、the ringht of property。产权经济学的创始人科斯指出：“产权是一种权利，是人们所享有的权利，包括处置这些桌椅的权利。”[4]从法律来说，产权是人们对某种具有使用价值的资源的所享有一系列权利束。张五常曾经认为，权利和交易成本是一个硬币的两面。有什么样的权利结构就会有什么样的交易成本，权力的结构决定着交易成本的结构。[5]有效率的产权应是竞争性和排他性的，它需要进行明确的界定，从而减少不确定因素和降低机会主义行为，达到降低交易成本的目的。没有一个产权界定明晰的产权结构，民营企业的财产将会陷入不安全的境地之中，因为明确的产权是民营企业财产安全的源头保证。如果没有产权的源头界定，民营企业的发展就存在目标的收获计划，这显然不利于民营企业的进一步扩张与发展。
在第一代民营企业发展之初，出于对未来政策的担忧，几乎都选择了“权利依附性”的发展模式，“挂靠”、“戴红帽子”的做法极为盛行。这种做法却埋下了产权模糊的法律隐患。比如，某些私人投资兴办的企业在法律形式上注册为乡镇集体企业，当企业发展到一定阶段是，由于种种复杂的原因，当然最根本的还是利益原因，政府便依法收回，使之成为真正的集体公有财产。民营企业家往往缺少实现的法律认识，产权难以得到有效的保护，结果只能忍受着巨大的损失。因此，民营企业要获得扩张和发展，就必须解决产权问题。随着建立现代企业制度的提出，产权明晰作为一个首要的目标，民营企业的产权问题，也因此得以在现代产权制度之下提上日程。近年来，各地普遍开始重新界定产权，摘掉“红帽子”，进行产权制度改造，这是意识到明晰产权的重要性而开展的预防性措施。但是民营企业产权的明晰还需要做好各方面的配套措施，在法律建设上体现为三个层次：首先是在宪法层次，通过确认制度性、原则性的法律，为民营企业提供宪法的最高法律保障。二是程序性法律，明确在民营企业产权界定过程中各类细节问题，确保程序正义。三是操作性细则，根据民营企业长期以来的产权纷争若干类问题，提出具有可操作性的法律依据，从而推进产权界定工作，帮助民营企业走出产权的困境。
（二）家族企业与现代企业治理结构。
绝大多数民营企业都是家族企业，家族企业并不一定是落后的、应被淘汰的制度，在《财富》的500强中，有三分之一以上都是家族企业，像杜帮、松下、索尼、奔弛、西门子等国际知名大企业曾经都是家族企业。家族企业的兴衰主要在于采取何种企业治理模式，家族企业一般都采取家族制治理模式，这种模式有很大的缺陷：所有权与经营权合一、排外倾向严重、任人唯亲以及企业行为短期化等等。[6]在我国市场经济发展初期的市场环境下，这种模式降低了企业内部管理成本；同时家族成员之间的彼此忠诚，有利于企业利用市场不完善的漏洞来寻求发展。因此，它对民营企业的初期发展起了很大的作用。但是，随着市场的不断完善，这种模式在人才资源和知识结构方面的局限性逐渐暴露出来，与现代市场经济的运行机制背道而弛，使得企业规模难以扩张，甚至被其它竞争对手所击败。因此，家族企业普遍都是中小企业，而大型企业却很少。像杜帮、松下这类企业随着企业发展规模的需要，都采取了现代公司治理模式，因此才得以持续稳定地发展。今年2月，国务院正式下发了《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》，我国民营企业的政策环境、市场环境都在不断改善，面对日益激烈的市场竞争，应适时建立现代企业制度，进行公司治理改革，保持制度上优势。
民营企业形成现代企业治理结构，可以从多方面入手，但以下三个方面将是解决问题的根本之道：第一，要科学地划分股东（大）会、董事会、监事会、总经理个利益主体的权力和责任完善企业内部各利益主体的相互制衡机制。必要时可引进独立董事发昏独立懂事的专家咨询意见。第二，实行企业所有权和经营权的分离。企业的发展需要这两种权力的分离，因为创业者自身的管理能力已经跟不上企业的发展，急需引进优秀的专业管理人员，创业者主要是如何学会监督和激励这些管理人员。第三，引进战略投资者。引进战略投资者并不是国有企业的专利，相反，它是个类公司企业实现可持续发展的一个现实选择，同时也是国际上非常流行的企业战略运作模式。一个优秀的外部战略投资者可以为民营企业注入新的血液，包括科学的管理技术、先进的企业运作方法、必要的技术和资金等等。更为重要的是它可以改变民营企业的产权现状，为建立现代企业治理结构奠定基础。
（三）融资难——民营企业发展的一块“绊脚石”。
2003年，名列全国私营企业500强的河北大午农牧集团董事长孙大午因涉嫌非法吸收公众存款，被当地法院以“非法吸收公众存款罪”判处刑罚。“ 孙大午事件”让我们看到，一个民营企业不仅要面对政府的卡、要、拿，还要受到银行甚至包括农村信用社的排斥，可以说，这是中国千千万万个民营企业的缩影和写照。现行的融资体制主要是为了适应国有企业外源融资需要建立起来的，国有银行和国有企业之间的依存关系在现行的融资体制中具有不可拆解的性质，国有企业的社会地位和责任事实上锁定了国有银行的业务范围，这种融资体制很难与民营经济相兼容，造成了民营企业融资的体制性障碍。再看资本市场，绝大部分上市公司都是国有企业，民营企业几乎不可能得到政府审批进入资本市场融资，可以说，现行资本市场主要是为国有企业改革服务的，目的是把国有企业的风险分散到资本市场上去。在这种融资难的环境下，民营企业要想有所发展，有时不得不冒着法律的风险，通过不正当的途径来融资。
要解决融资难的问题，须开拓多种途径。首先，得靠自身积累。一个民营企业的资本运作必须以一定的自有资本为前提，它是企业最为稳定最有保障的资金来源，即使申请银行的贷款，也需要一定的自有资金为前提。其次，改善企业经营管理，吸收各种直接投资。吸收直接投资是企业吸收国家、法人、自然人等以货币、实物、无形资产等形式形成企业资本的一种筹资方式。主要通过三个渠道：证券市场、政府投资资金以及对快速成长行业中的新兴企业进行风险投资。再次，就是发行债券和获得金融机构的贷款。民营企业很少有发行债券的先例，主要是政策上的不确定性和观念上的障碍。目前的债券发行条件修订传出的政策信息是：政府将会有意识地扶持一些民营企业发行企业债券。民营企业应该建立现代公司治理结构，规范财务制度，通过积累自有资金和改善不还款的社会形象，以符合《贷款通则》规定的贷款条件，积极争取金融机构的贷款。
（四）民营企业家的“原罪”问题。
“‘原罪’本是神学上的概念，民营企业家的‘原罪’问题，是用来评判当今的中国民营企业家群体，指的是民营企业家的发家史，尤其是‘第一桶金’的获得，沾染了不可洗刷的罪恶。从法律上讲，就是指责民营企业家的资本积累过程是通过非法手段完成的。”[7]河北省政法委《关于政法机关为完善社会主义市场经济体制创造良好环境的决定》第7条规定：“对民营企业经营者创业初期的犯罪行为，已超过追诉时效的，不得启动刑事追诉程序；在追诉期内的，要综合考虑犯罪性质、情节、后果、悔罪表现和所在企业在当前的经营状况及发展趋势，依法减轻、免除处罚或判处缓刑。”对这一决定，存在着支持和反对之争。支持者认为，在民营经济发展初期，或多或少地存在着一些这样或那样的违法问题。在实际生活中，很多人都有民营企业都是靠偷税漏税、生产假冒伪劣致富的"认识"。对于管理者和实际执法者而言，也经常把矛头指向民营企业，这些现象在很大程度上限制了民营企业的发展。特别是在执法活动中，公安或检察机关不管民营企业的犯罪行为是否过了追诉时效，一般都会立案侦查，即使案件最后被法院认定为超过追诉时效，但是民营企业经历了这番折腾后，其生产经营也会受到很大的影响，可能会被搞垮掉。反对者主张，民营企业经营者在创业初期的犯罪行为，超过追诉时效的，如果司法机关不启动刑事追诉程序；在追诉期内的，又可依法减轻、免除处罚或判处缓刑，这意味着政府不再追究民企"原罪"。实质是在牺牲国家经济总体的发展环境来谋取一地一区的发展，打法律法规的"擦边球"。这样做，表面上是在帮助民营企业的发展，却危害了民营企业的长期利益。上述正反两方面的理由，都是从保护民营企业发展角度考虑问题，没有深入到“原罪”问题的根本。
在从计划到市场强制性制度变迁过程中，由于法律制度的缺失，整个社会的法制体系还不健全，在这种背景下，讨论“原罪”问题本身就是个伪命题，它的前提存在缺陷，必然得不出逻辑上的正确结论。“原罪”并不是个法律概念，而是伦理学意义上的道德评判。如果违反了明确的良性的法律规定，应当依法追究法律责任；倘若前期的法律本身就存在缺陷和不正义，以后的法律对此加以进化和纠正，那么就算是违反了前期的法律，也是一种进步。正是民营企业家群体在法律的夹缝中发展出的若干变通的做法，才让政策和法律的制定者逐渐意识到制度的不完善之处，明确了问题所在，为整个法律之体系的不断进化发展提供了有益的思路和例证。但是，随着法律制度的不断完备，现今的法制体系和政策环境，大大缩小了民营企业家的操作空间；违反法律的强制性规定，终会受到法律的惩罚，民营企业家应当转变思维模式，遵守法律的规定，规避法律风险，使民营企业走上健康发展的道路。
[参考文献]：
[1] (美) 诺思.经济史中的结构和变迁,陈郁等译[M].上海:上海三联书店,上海人民出版社,1994，20.
[2] 林毅夫.关于制度变迁的经济学理论：诱致性变迁与强制性变迁[J],见:刘守英等编.财产权利与制度变迁. 上海:上海三联书店,上海人民出版社,1994,397.
[3] (美) 诺思.制度变迁理论纲要[J],见:北京大学中国经济研究中心编,经济学与中国经济改革. 上海:上海人民出版社,1995,2.
[4] 见经济学消息报编.追踪诺贝尔:诺贝尔经济学奖得主专访录[J].北京:中国计划出版社,1998,191.
[5] 李风圣.制度高于技术[J],读书2005年第四期. 上海:生活·读书·新知三联书店出版社，2005，87页
[6] 李亚.民营企业公司治理[M],北京:中国方正出版社,2003,81.
[7] 钱卫清.民营企业运作的法律风险和防范[M],北京:中信出版社,2004,161.
The legal view on the declining of the private enterprises
Wei chun
Abstract :The deeper reasons of the decline of the private businesses lies not on the managerment or the dicisive system, but on the transformation of the compellent system that leads to the change of the systematic situations, which impose an great change to the private enterprises; what’s more, the legal crisis emerges gradually lurking under the obsolete systematic situation. If the owners of the private enterprises holds the traditional thinking style, may finally ticked out.
Key words: the compellent system change ownership enterprises owned by the family sin




国家环保局


环境保护行政处罚办法

1992年7月7日，国家环保局

第一章 总 则
第一条 为保障环境保护行政主管部门在查处违反环境保护法律、法规和规章的行为（以下简称违法行为）时，正确行使行政处罚权，制定本办法。
第二条 各级环境保护行政主管部门依法进行行政处罚时，适用本办法。
第三条 进行行政处罚必须以事实为根据，以法律为准绳，先调查取证。后作出处罚。

第二章 管 辖
第四条 县级环境保护行政主管部门管辖本辖区内的违反环境保护法律、法规和规章的案件（以下简称违法案件）。
第五条 市级环境保护行政主管部门管辖下列案件：
（一）涉及重点污染源的案件；
（二）跨县级行政区的案件；
（三）在本辖区有重大影响的案件。
第六条 省级环境保护行政主管部门管辖在本辖区有重大影响的案件和跨市级行政区的案件。
第七条 运输过程中发生的案件，由结果发生地或行为发生地环境保护行政主管部门管辖。
第八条 两个以上环境保护行政主管部门都有管辖权的案件，由最先发现或者接到举报的环境保护行政主管部门管辖。
第九条 将产生严重污染的生产设备转移给没有污染防治能力的单位使用的案件，由转移一方所在地环境保护行政主管部门管辖。
第十条 环境保护行政主管部门发现查处的案件不属于自己管辖时，应当移送有管辖权的环境保护行政主管部门，有管辖权的环境保护行政主管部门不得再自行移送或拒绝。
第十一条 环境保护行政主管部门对管辖权发生争议，由争议双方协商解决，协商不成的，报共同上一级环境保护行政主管部门指定管辖。
有管辖权的环境保护行政主管部门由特殊原因不能行使管辖时，由上一级环境保护行政主管部门指定管辖。
第十二条 上级环境保护行政主管部门有权查处下级环境保护行政主管部门管辖的案件，也可以依法将自己管辖的案件移交给下级环境保护行政主管部门查处。下级环境保护行政主管部门对其管辖的案件，认为确需由上级环境保护行政主管部门查处的，可以报请上级环境保护行政主管部门决定。
第十三条 法律、法规或规章对管辖另有规定的，按另有规定执行。

第三章 调查和处罚
第十四条 环境保护行政主管部门发现违法行为后或在接到举报之日起十日内，进行初步审查，对符合下列条件的，应予立案登记：
（一）有违法行为或危害后果；
（二）依法应当或者可以给予行政处罚；
（三）属于其管辖范围；
第十五条 查处案件必须由两人或两人以上组成调查小组进行，并指定一人为负责人。
第十六条 调查人员进行调查时，应出示证件，表明身份，详细询问当事人、主管人员和证人。制作的询问笔录，应由被询问人签名，被询问人拒绝签名的，应在笔录中说明。制作的监测结果报告，应有监测人员的签名和监测单位的印章。
第十七条 调查小组在对违法行为人的主要违法事实、造成或者可能造成的损害程度和责任者的违法情节进行调查和核实，取得必要的证据之后，写出调查报告，提出行政处罚意见。
第十八条 各级环境保护行政主管部门应组成三人或三人以上单数的审议小组对行政处罚意见进行如下审议：
（一）事实是否清楚；
（二）证据是否确凿；
（三）查处程序是否合法；
（四）适用法律、法规是否正确；
（五）处罚内容是否适当。
第十九条 经过审议确认应给予处罚的，由环境保护行政主管部门的法定代表人签发《环境保护行政处罚决定书》（以下简称处罚决定）。
经过审议认为应报经上级环境保护行政主管部门批准的，应向上级环境保护行政主管部门写出书面报告，并附有关材料，经批准后，方可下达处罚决定。
经过审议认为应由人民政府进行处罚的，应在提出处罚意见之后，将全部资料移交给人民政府。
第二十条 处罚决定应载明以下内容：
（一）被处罚单位名称、地址、法定代表人姓名（被处罚人姓名、性别、年龄、职业、住址）；
（二）认定的主要事实、证据；
（三）处罚的法律、法规依据；
（四）处罚结论；
（五）不服处罚申请行政复议的期限或向人民法院起诉的期限；
（六）处罚机关的名称和印章；
（七）作出处罚决定的年、月、日。
第二十一条 作出处罚决定的环境保护行政主管部门应及时将处罚决定正本送达被处罚人，同时将副本送与案件有关的单位。送达必须有送达回证，由受送达人在送达回证上记明收到的日期，并签名或者盖章。受送达人在送达回证上的签收日期为送达日期。受送达人拒绝签收的，送达人应邀请见证人到场，说明情况，并在送达回证上记明拒收理由和日期，把处罚决定留在受送达人处，即被为送达。
第二十二条 被处罚人对处罚决定不服，超过法定期限不申请复议，也不向人民法院起诉，又不履行处罚决定的，由作出处罚决定的环境保护行政主管部门申请人民法院强制执行。
第二十三条 办案人员滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，由其所在环境保护行政主管部门给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第二十四条 案件办理完结后，办案人员应写出行政处罚结案报告，将查处过程中的材料立卷归档。
第二十五条 本办法自发布之日起施行。