铜陵市行政执法人员执法行为规范

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广电总局 文化部


关于进一步深化电影业改革的若干意见
广电总局 文化部
广发影字(2000)320号



为深入贯彻落实党的十五大精神，进一步繁荣发展我国社会主义电影事业，满足人民群众日益增长的精神文化需求，增强电影业发展的生机与活力，特提出进一步深化电影业改革的若干意见。
一、十四大以来电影改革进展情况
（1）党的十四大以来，中国电影为适应社会主义市场经济体制的要求，进行了积极而有益的改革。计划经济体制下中影公司统购统销的发行模式被打破，各制片单位获得了自主发行权；符合国情的分帐制、院线制等发行放映方式的出现，促进了新的利益分配机制和竞争机制的形成；影视合流、制片发行放映一条龙等改革试点，推进了产业结构的调整与优化；制片权限进一步放开，电影发行、放映单位和电视单位获得了影片独立出品权；组建电影集团，探索了集约化发展道路；部分电影企业转变经营机制，深化了人事分配制度改革；农村16毫米影片交易市场的建立和农村电影发行、放映自主权的放开，多种经济成分并存的放映体制，使得农村电影市场日趋活跃。改革给我国电影业带来了生机和活力，电影创作水平日益提高，呈现出良好的发展势头。
（2）在充分肯定成绩的同时，也要看到电影业仍然面临许多亟待解决的问题。电影企业布局分散、结构不合理、机制运转不活，缺乏市场竞争力；优秀国产影片还不能满足市场和观众需求；电影流通渠道单一，发行层次、环节过多，电影市场垄断的局面尚未根本改变，难以形成公平竞争的市场环境；电影市场经营不规范，管理薄弱，电影走私盗版屡禁不止，偷漏瞒报票房和拖欠款现象严重；电影发展资金缺乏等。上述问题严重制约了电影事业的发展，必须有针对性地加大改革力度，促进电影事业持续发展。
二、改革的指导思想、原则及目标
（3）深化电影业改革的指导思想是：坚持以邓小平理论为指导，坚持党的基本路线和方针、政策，既遵循电影发展的自身规律，又积极适应社会主义市场经济和加入世贸组织的要求，认真借鉴经济领域改革的成功经验，勇于探索，大胆实践，面向市场，服务观众，更好地发挥以优秀作品鼓舞人的作用。
（4）改革的方针原则是：坚持“二为”方向和“双百”方针，弘扬主旋律，提倡多样化，牢牢把握正确导向，正确处理社会效益同经济效益的关系，确保社会效益放在首位。坚持党和政府的控制力，正确处理国有资金同其它社会资金、境外资金的关系，确保国有经济成份的主体地位。坚持以我为主、为我所用，正确处理积极引进同发展我国电影的关系，确保电影业的社会主义性质不变。坚持改革的力度与宏观管理的完善程度相适应，正确处理积极主动同慎重稳妥的关系，确保改革健康有序进行。
（5）改革的目标是：通过深化改革，建立起充满活力、调动各方面积极性的管理体制和运行机制，多出优秀作品，多出优秀人才；建立起完善的电影市场体系，形成全国统一开放、竞争有序的电影市场格局；形成一批以影视产业为龙头的、有竞争力的大型电影集团和现代电影企业，推动我国电影业的发展壮大。
三、改革的主要措施
（6）规范组建企业集团。要以实力强的电影企业为龙头，通过重组，优化资源配置，转换经营机制，提高影视制作和经营能力，实现企业的规模效益；要进一步深化影视合流改革，加快建立影视录盘一体化，制片发行放映一条龙的电影企业集团，形成电影行业的主力军；要在清产核资、界定产权的基础上，逐步理顺集团内部产权关系，以资本为主要联结纽带，努力构建符合现代企业制度要求的母子公司体制；要完善法人治理结构，建立确保党对电影集团领导的管理体制。集团中国有独资和国有控股公司的党委负责人可以通过法定程序进入董事会、监事会，党委书记和法定代表人可由一人担任；领导班子主要负责人由上级主管部门（单位）考核同意，按相关管理权限任免。
（7）试行股份制，调整产权结构。制片单位的股份制改造，须由广播影视系统国有资本控股，可以吸收系统外国有资本入股；单部影片制作，可吸收非国有资本和外资参股；发行单位的股份制改造，须由国有资本控股，可以吸收境内非国有资本参股（中影集团公司除外）；放映单位的股份制改造，可以吸收非国有资本和境外资本参股，但须由境内资本控股，并按程序报有关部门审批。
（8）积极推行院线制，促进跨地区经营。减少发行层次，增加发行渠道。要充分利用现有的发行放映资源，建立区域性院线和跨省院线，鼓励有条件的电影发行放映公司进行院线制改造，逐步建立以院线为主的供片机制，通过竞争活跃电影市场，促进影片收入在制片、发行、放映三个环节上的合理分配。
（9）促进经营方式多样化，努力提高两个效益。鼓励电影企业以影为主，挖掘内部资源，盘活存量资产，形成多种经营格局；支持电影制片企业与省或省会城市以上电视台合办节目、栏目；在现已实行的35毫米影片分帐发行、卖断发行权方式的基础上，增加35毫米影片单拷贝销售方式作为补充；鼓励有条件的电影企业在竞争中组建全国35毫米影片交易中心，促进35毫米影片交易市场进一步完善；鼓励在互联网上进行国产影片的宣传、促销和交易。
（10）深化电影企业内部管理机制改革，建立健全竞争机制、激励机制、约束机制。推行岗位责任制、劳动合同制和干部聘任制，试行委托制片人制、委托经纪人制和摄制酬金签约合同制，推行主创人员酬金与电影经济效益挂钩的分配方式，调动电影从业人员的积极性，提高电影企业的经营效益。
（11）调整供片政策，鼓励发行国产影片。根据放映单位年放映国产电影片的时间不得低于年放映时间总和的三分之二的规定，加强年度国产影片放映情况的考核，并根据考核情况调整进口影片供片政策，以鼓励电影单位多发行放映国产影片；适当调整放映档期，在重大政治活动和重大节日期间，在全国集中宣传发行放映优秀国产影片。
（12）依靠科技进步，加快技术改造步伐。积极引进、开发、运用和推广高新技术，提高技术创新能力；努力推动数字技术在电影制作中的运用，增强国产影片视听感受和观赏性，提高国产影片科技含量和国际竞争能力；加快城市影院更新改造，改善观看条件，提高服务质量；加快实行城市影院电脑售票和电脑联网，提高电影院及发行放映行业的现代化管理水平。
（13）进一步放开农村电影市场，推进实施“2131”目标（即21世纪初基本实现农民群众一村一月看一场电影的放映目标）。继续实施补贴政策，鼓励为农村群众多拍多放好片；鼓励拍出更多的具有实用、推广价值的科教片；县级电影公司要全力面向农村，服务农民，加快进行经营机制改革，真正成为具有市场竞争力的法人实体；支持农村电影发行放映实现多种经济成分并存以及经营形式多样化，大力扶持农村个体放映队；进一步发展与完善16毫米影片交易中心，疏通16毫米拷贝流通渠道。
（14）扩大对外开放与合作，积极合理有效地利用外资。电影制片单位要充分利用出口权，进一步扩大电影产品的出口。要认真总结和完善国外影片的引进和发行办法，坚持以进带出。允许引进外资改造电影基础设施和技术设备，允许以中外合资、合作方式改建电影院，均须由中方控制经营权。
四、加强对深化改革的组织领导
（15）深化电影改革必须加强党的领导，各级党委和政府要重视电影的改革和发展，列入议事日程，认真调研，加强指导，完善配套，积极稳妥地推进改革。要从政策上、资金上给予必要的支持。各级电影行政主管部门要深入基层，提出方案，扎实工作，把改革的各项任务落到实处。要严格审批制度，制片单位试行股份制改造、组建电影集团和组建跨省发行放映院线，必须报国家广电总局审核批准。
（16）依据国家法律法规，强化电影管理。各级电影行政主管部门要逐步实现由办电影到管电影的转变，努力提高依法行政水平。要加大对电影市场的管理力度，加强对电影市场的宏观调控，严格执行对电影经营单位的年检制度，严厉打击电影走私盗版、偷漏瞒报等违法经营活动，为电影发展创造良好的环境。


2000年6月6日
走出未成年人犯罪问题的几个误区

闵涛


　　近年来我国未成年人犯罪的问题日渐突出，不仅严重危害社会治安和社会秩序，也给未成年人自身和家庭带来灾难和不幸，这已成为一个迫切需要解决的重大问题。1999年6月28日，全国人大通过了《预防未成年人犯罪当》，并于1999年11月1日开始施行，说明未成年人犯罪已引起政府的大力关注。但是，我们也注意到在探讨和研究未成年人犯罪问题时，也存在着不容忽视的几个误区。发现并走出这些误区，在做好未成年人犯罪的预防上有着极其重要的理论和现实意义。

一、关于未成年人犯罪问题的生存因素

　　当前在关于未成年人犯罪问题的研究上，忽视了未成年人犯罪问题的生存因素。生存权是最重要、最基本的人权，生存需要是人的第一需要。随着我国改革开庭的不断深入，人民群众的生活水平也有很大的提高，但是不容忽视的是，我们国家还存在着数量庞大的贫困人口，还有许多的人没有解决基本的温饱问题，尤其是的低收入和无收入的贫困人口，在各类犯罪中占有极大的比重。在我们国家改革开放以前，人们的生活水平差别不大，都处于很低的层次，因而，曾经有较大时间的抵犯罪率，但处于目前社会转型时期，随着贫富差距的不断加大，生存需要因素上的犯罪出现大幅度增长是很正常的情况，未成年人犯罪也不例外，这从司法实际中的案件上也得到了印证。
　　我们认为，不应该忽视未成年人犯罪问题上的生存因素，古语说的好“民以食为天”，犯罪的因素是非常复杂的，但都不能与生存因素相比。忽视未成年人犯罪问题上的生存因素，是很危险的，必然会导致在预防未成年人犯罪对策上的偏差。所以，对于那些没有解决温饱问题的未成年人来说，解决他们的温饱和教育问题才是第一位的，也是避免他们走向犯罪道路的根本途径。

二、未成年人犯罪的原因是不懂法

　　很多人在谈到未成年人犯罪的问题时，包括未成年犯罪嫌疑人，总是说，未成年人犯罪的原因是不懂法，他们缺少法律知识，是法盲，不知道自己的行为是违反法律的，因而，做出了犯罪行为，如果我们加强法制教育，普及法律知识，他们懂法就会知法、守法，这其实是一个很大的误区。在现实中，确实有很多的未成年人在实施犯罪时，并不知道自己的行为是违反法律的，但这并不是导致他们犯罪的根本原因。我们大家都知道，法律是维系道德的最后一道防线，违反道德的行为不一定是违反法律的行为，但是违反法律的行为却一定是违反道德的行为。事实上，抛开极特殊的情况，几乎所有的未成年人在实施犯罪行为时，都知道自己的行为不对的，是不应该的，是违背道德的，但却依然故意去实行。所以，我们说，未成年人违法犯罪的根本原因不是因为他们不懂法，而是道德上的原因。把未成年人违法犯罪的原因归结为不懂法，从未成年人本身来说，是没有真正认识到自己犯罪的根源的表现，是一种不负责任、推托责任的托词。而对于研究这一问题的人来说，是走进了一个很大的误区，没有发现未成年人犯罪的根本原因，因而，由此出发提出的解决问题的对策，也就十分令人怀疑。
　　我们认为，普及法律知识，加强法制教育，当然是必要的，但是这不能成为预防未成年人犯罪的主要方法和对策。事实上，我国法律中对未成年人的特殊保护条款，即可能成为诱发未成年人犯罪的一个消极因素。预防未成年人犯罪的根本对策在于加强对未成年人思想品德教育。

三、我国教育体系目标的设定上的误区

　　有一项调查应该引起我们的深入思考，在问到中小学生将来的理想是什么的时候，我国的中小学生的答案是，将来要做科学家、工程师、企业家、作家、诗人，而外国的中小学生的答案更我的是，推销员、司机、工人等普通人。可能有的人会感到高兴了，我们国家的中小学生真有场所，有理想、有抱负，外国的中小学生太没有出息了，可是，先别高兴的太早了，看一下实际情况就不是那么一回事了。我们的中小学生有多少成了科学家、作家呢？成为普通人的应该是绝大多数。因而，有人指出，我们国家的教育是一种“失败教育”，除了极少数人，大家都是“失败者”。实际上，这是我们教育目标定位的一个误区，这使我们的学生因目标过高而对前途失去信心，而对学习失去兴趣，把学习当成了苦差事，对教育产生了抵触。这不是增加大学的招生数量能够解决的问题。
　　我们认为，普通教育应该面对的是绝大多数，其目标设定应该是培养“德、智、体”全面发展的、普通的、合格公民，这应该成为我们教育目标的符合实际的定位，而高等教育的目标才是培养所谓的“精英”，只有这样，普通教育才会为未成年人所接受和认可，从而减少普通人的失败感，减少对教育的抵触情绪，增加成功感，才会培养出合格的普通公民，才会超越有效地降低未成年人的犯罪率，实现教育的本来的目的。

四、关于未成年人犯罪的“轻刑化”问题

　　一提到“轻刑化”就会想到对未成年人犯罪判处缓刑的问题，实际上对未成年人犯罪决不能一缓了之，犯罪作为一种危害社会的行为，必须受到刑罚的严厉处罚，未成年人也不能例外，但由于未成年人犯罪的特殊性，给他们重新做人的机会，在处理上从轻、减轻是非常必要的。但由于我国现有的司法资源有限，应付正常的司法任务，已经是超负荷工作。从社会分工来说，犯罪现象就像疾病，医院的责任是治病而不预防，司法机关的主要职能是处理犯罪，而不是预防犯罪。我们认为，对未成年人犯罪问题应该加大“非刑罚处理”的力度，我国刑法中关于未成年人犯罪的规定过于原则，不便于操作，应当从立法上予以完善，设立一些简便的“非刑罚处理”方式，例如，“坠条件的不起诉”方式等等，使犯罪的未成年人能够更好地融入社会，给他们重新做人的机会。

五、关于未成年人重新犯罪的问题

　　未成年人犯罪经过刑事处理后，又重新犯罪的问题，在初中中没有得到应有的重视，而实际上，这类情况在未成年人犯罪中占有相当大的比例，如果能较好地解决未成年人重新犯罪的问题，就会在相当大的程度上降低未成年人犯罪率。客观地说，未成年人犯罪后，各个方面环境条件使他们很难重新融入社会，而这往往会使他们产生严重的逆反心理，自暴自弃，自甘堕落，而重新走向犯罪的道路。我们认为，对被判处刑罚的未成年罪犯应该本着“教育、感化、挽救”的方针，坚持“以教育为月，惩罚为辅”的原则，预防其再一次走上犯罪道路，而更为重要的是，社会各界为他们重新融入社会创造一个好的外部环境，尤其是对那些缺乏基本生活条件的未成年人来说，更是如此，社会应该为他们创造生存、就业和受教育的条件，避免因生活无着落而重新走向犯罪的道路。