鞍山市实施行政许可监督管理办法
辽宁省鞍山市人民政府
鞍山市人民政府令第151号
《鞍山市实施行政许可监督管理办法》已经2006年5月23日鞍山市十三届人民政府64次常务会议通过，现予公布，自2006年8月1日起施行。
市长：谷春立
二〇〇六年六月十六日
鞍山市实施行政许可监督管理办法
第一章 总 则
第一条 为加强对行政机关实施行政许可的监督，规范行政许可行为，保护公民、法人和其它组织的合法权益，根据《中华人民共和国行政许可法》（以下简称行政许可法）、《辽宁省行政执法条例》等有关法律、法规和规章的规定，结合我市实际，制定本办法。
第二条 对在我市行政区域内的行政机关及法律、法规授权的组织（以下统称行政机关）实施行政许可的监督管理适用本办法。
第三条 市、县（市）区政府应当建立健全对行政机关实施行政许可的监督管理制度，督促所属各行政机关严格按照行政许可法和其它相关法律、法规、规章的规定实施行政许可。
第四条 对行政机关实施行政许可进行监督管理，应当遵循合法、客观、公正、效率的原则，坚持层级监督与社会监督相结合、主动监督与受理投诉相结合、责任追究与批评教育相结合。
第五条 对行政机关实施行政许可的监督情况，应当作为依法行政工作年度考评的内容。
第二章 监督主体及职责
第六条 市、县（市）区政府对所属部门（单位）、下级政府以及本级政府协调指导的垂直管理部门（单位）实施行政许可进行监督;上级部门（单位）对下级部门（单位）实施行政许可进行监督。
第七条 市、县（市）区政府法制部门以及实施行政许可机关的上级部门（单位）法制机构，承担对行政机关实施行政许可进行监督的具体工作。其主要职责是：
（一）按照本办法规定的方式和程序，对行政机关实施行政许可进行监督，并对存在的问题提出整改建议；
（二）对违法实施行政许可的行政机关和有关责任人员，依职权作出相应处理，或者向有关部门提出处理建议；
（三）法律、法规、规章规定的其它监督职责。
行政监察、人事编制、公共服务、财政、物价等部门和单位应当在各自的职责范围内，依法对行政机关实施行政许可进行监督。
第八条 市、县（市）区政府建立行政许可监督管理工作联席会议制度。政府法制机构应当定期组织其它负有监督职责的部门和单位举行联席会议，通报情况，沟通信息；拟订有关实施行政许可监督的配套制度；研究本地区实施行政许可工作中的突出问题，制定整改方案并组织实施；依法查处责任单位和责任人员或向本级政府提出处理意见和建议。
第三章 监督内容
第九条 行政许可项目：
（一）应当有法律、行政法规、国务院决定、地方性法规或者省政府规章依据；
（二）应当经本级政府审核确认并公告。
对于取消的行政许可项目，不得以任何方式继续实施；对于改变管理方式的行政许可项目，应当按照改变后的管理方式实施。
第十条 行政许可实施主体及其工作人员资格：
（一）行政许可实施主体应当经本级政府法制机构审查及本级政府确认，并向社会公告；
（二）行政机关委托其它行政机关实施行政许可，必须有法律、法规或规章依据，并将受委托行政机关和委托实施行政许可的内容予以公告，依法履行对受委托行政机关实施行政许可的监督职责；
（三）实施行政许可的工作人员应当是正式工作人员并持有有效的行政执法证件。
第十一条 行政许可程序：
（一）行政许可的依据、条件、数量、程序、现场勘验标准、期限以及需要提交的全部材料的目录和申请书示范文本等，应当在办公场所公示；
（二）实施行政许可，不得增设法定条件之外的其它条件；
（三）申请人要求对本条第一项有关内容予以说明、解释的，应当履行说明、解释及一次性告知义务；
（四）受理或者不予受理行政许可申请，应当出具符合法定要求的书面凭证；
（五）审查行政许可申请时，发现行政许可事项直接关系他人重大利益的，应当听取申请人、利害关系人的意见；
（六）实施行政许可中的招标、拍卖、检验、检测、检疫、公民特定资格的考试等活动应当依法进行；
（七）实施行政许可中的听证活动，应当依照《辽宁省实施行政许可听证办法》举行；
（八）行政许可项目应当进驻公共行政服务中心办理，暂不具备进驻公共行政服务中心条件的，也应当统一受理申请，统一送达行政许可决定；
（九）准予或者不予行政许可的书面决定应当在法定的或者书面承诺的期限内作出；
（十）作出不予行政许可的决定，应当说明理由并告知当事人享有依法申请行政复议和提起行政诉讼的权利；
（十一）准予行政许可的决定应当依法向社会公开。
第十二条 行政许可收费：
（一）收费项目应当有法律、行政法规依据；
（二）收费项目、依据、标准应当公布；
（三）收费应实行收缴分离制度，做到应收尽收。
第十三条 行政机关对被许可人的监督：
（一）对直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施，应当根据法律、行政法规的有关规定，进行定期检验；
（二）对被许可人违法从事行政许可事项的活动，应当依法予以处理；
（三）撤销、注销行政许可，应当依法进行；
（四）在实施行政许可和对被许可人从事行政许可事项活动进行监督的过程中形成的有关记录、证据材料和执法文书等，应当及时立卷归档。
第四章 监督程序
第十四条 监督机关可以通过下列方式对行政机关实施行政许可进行监督：
（一）定期或者不定期开展有关行政许可实施情况的执法检查；
（二）对实施行政许可中依法必须进行的听证、招标、拍卖、检验、检测、检疫、公民特定资格的考试等活动进行现场监督；
（三）对报送本机关备案的重大行政许可决定进行审查；
（四）受理公民、法人和其它组织对行政机关违法实施行政许可的投诉、举报，并调查核实；
（五）法律、法规、规章规定的其它监督方式。
第十五条 监督机关开展有关行政许可实施情况的执法检查，按照下列程序进行：
（一）根据监督需要，确定检查范围和检查内容，制定检查方案，并在实施检查的3日前通知被检查单位；经监督机关负责人批准，可以随时进行现场监督检查；
（二）听取被检查单位的汇报，查阅与实施行政许可有关的材料，或者对实施行政许可的工作人员进行考核、测评；
（三）向被检查单位反馈检查意见，对在检查过程中发现的问题，向被检查单位下达整改决定。
第十六条 被检查单位应当对监督机关开展的执法检查予以配合。按照提出的整改决定，及时纠正违法行为，并自收到整改决定之日起7日内向监督机关报告整改情况。
第十七条 监督机关应当依法对报送本机关备案的重大行政许可决定进行审查。发现行政许可决定违法的，应当依法作出责令纠正或者撤销的决定。
第十八条 监督机关受理公民、法人和其它组织对行政机关违法实施行政许可的投诉、举报后，应当及时调查核实。并自收到投诉、举报之日起30日内，将调查处理结果反馈给投诉、举报人。
第十九条 监督机关应当建立实施行政许可的社会评议制度，通过各种方式收集社会公众对行政机关实施行政许可的意见和评价，并及时反馈给相关的行政机关，必要时可以向社会公布。
第二十条 行政机关应当结合本办法第三章的规定建立自我监督制度，对本机关实施行政许可的情况进行定期检查，并将检查情况书面报告监督机关。
第五章 法律责任
第二十一条 违反本办法，行政许可法和其它相关法律、法规、规章已有法律责任规定的，依照其规定执行；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第二十二条 对不具备法定资格工作人员实施行政许可的，监督机关应当责令有关行政机关立即予以改正；对具备法定资格实施行政许可的工作人员违法实施行政许可的，负责核发行政执法证件的法制机构应当依法收回其证件。
第二十三条 行政机关拒绝提供与监督事项有关的材料，阻碍监督机关开展调查，或者拒不按照监督机关提出的整改意见纠正违法行为的，由监督机关给予通报批评，并对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分或者提出行政处分建议。
第二十四条 行政机关违反本办法实施行政许可，在社会上造成不良影响或者严重后果的，该机关年度内不能被评为优秀或先进单位；市、县（市）区政府可以根据不同情形，按照下列方式对其行政首长实行问责：
（一）告诫；
（二）责令作出书面检查或向有关当事人公开道歉；
（三）通报批评；
（四）扣发奖金；
（五）调整工作岗位或建议调整工作岗位；
（六）免职或建议免职。
第六章 附 则
第二十五条 对于面向社会具有普遍约束力的非行政许可审批项目，也应纳入监督范畴，参照本办法管理。国家、省、市另有规定的，从其规定。
第二十六条 本办法自2006年8月1日起施行。
中国五十年宪政建设的困顿与前景
谢维雁
[内容摘要] 1954年宪法制定迄今已五十年，尽管我们已经为宪政奠定了很好的基础，但由于我们对宪政在认识存在偏颇、忽视文化与制度建设，我们至今未实现宪政。中国实现宪政的关键，是将宪法变成真正意义上的法律，最重要的是实现宪法的司法化。当前宪政建设的首要任务，是要建立健全违宪审查、宪法诉讼和宪法解释等宪法适用制度。
[关 键 词] 宪政 宪政建设 违宪审查 宪法诉讼 宪法解释
[作者简介] （1968-），男，重庆市忠县人，法学硕士，山东大学威海分校法学院教师。
[通讯地址] 山东省威海市文化西路180号， 邮政编码：264209
[电子信箱] xwyan3721@sina.com xwyan3721@hotmail.com
一、对当前状况的评价：我们是否已经实现了宪政？
我国1954年宪法迄今整整五十年了。但是，我们这五十年到底是不是宪政？学界存在着两种对立的看法。一种看法是，1954年9月制定的我国历史上第一部社会主义类型的宪法，标志着我国社会主义宪政的真正开始 ，因此，宪政在我国已有五十年的历史。另一种看法是：“中国还没有实现宪政”，“中国现在正在向宪政过渡，正在朝着这一方向前进。”
这两种对立看法的背后，是学者们对“何为宪政”这一问题的严重分歧。分歧的焦点是以下两个紧密相联的问题：（1）社会主义宪政与资产阶级宪政的根本区别到底是什么？（2）这种区别到底有多大？或者说，两种之间宪政是否具有一些共同的、普适性的价值，以及这些价值如何确定？也就是说，如果我们承认以前搞的就是（社会主义）宪政的话，那么，我们的宪政除了有一部形式意义上的宪法和民主原则以外，与西方国家的宪政将没有多少共同的东西，即在西方被证明为普适性价值的东西在我们这里没有得到承认。
认为我们已经实现宪政的观点建立在“宪政即民主政治”的判断之上。1940年2月，毛泽东在一次演讲中说：“什么是宪政呢？就是民主的政治。” 这一定义在我国长期被奉为官方的权威。直到上个世纪最后几年，才有学者指出：这个定义“是从实质上去解释宪政的含义的。如果再加上形式要件的话，那么，宪政应是实施宪法的民主政治。” 而在同一时期，却有学者比较了不同的宪政概念，得出结论说：在“宪政”的众多定义中，把“宪政”理解或界定为“宪政就是民主的政治”的提法较为适宜 。根据对宪政的这一认识，宪政实际上只包含一个要素：“民主”，当然数十年后有人加上“宪法”。也即是说，只要有民主政治和宪法就是宪政。这与西方对宪政的理解有很大的不同。萨托利将宪政的要素概括为：（1）有一部叫做宪法的高级法，不管其是否成文。（2）存在司法审查。（3）有一个由独立的法官组成的独立的司法机关。（4）存在基本性的正当法律程序。（5）存在有约束力的立法方式上的程序规定，可以作为对赤裸裸的法律意志进行有效控制机制 。而路易斯·亨金认为，宪政意指“成立的政府要受到宪法的制约，而且只能根据其条款来进行统治并受制于其限制” ，其要素包括：（1）依照宪法成立的政府；（2）分权；（3）人民主权和民主政府；（4）违宪审查；（5）独立司法机关；（6）遵守人权法案的有限政府；（7）对警察权进行控制；（8）对军队的文官控制；（9）没有或即使有也是非常有限和受到严格划定边界的中止一部或整部宪法的实施的政府权力 。萨托利的宪政要素中没有包含抽象的民主及人权，但他把民主、人权价值化为了具体的、可操作的程序性制度与机构。路易斯·亨金虽然将民主也纳入宪政要素，但却仅仅是九个要素之一。在西方学者那里，民主不是宪政的惟一要素，宪政理所当然是民主的，但民主却未必是宪政。总之，在西方学者那里，除了民主及宪法之外，宪政还包含更多的内涵，这些内涵在西方是具有普适性的；除了进行价值确认之外，宪政还必须实证化：建立必要的技术性措施和操作手段。
近年来，我国有学者修正了“宪政即民主政治”这一认识，认为：宪政是国家依据一部充分体现现代文明的宪法进行治理，以实现一系列民主原则与制度为主要内容，以厉行法治为基本保证，以充分实现人权为目的的一种政治制度。这一概念包含三个基本要素，即民主、法治与人权 。在民主之外，将法治、人权也作为宪政的要素，是宪政理论的一个重大进步。但总的说来，宪政包括民主、法治、人权跟“宪政即民主政治”一样，侧重对宪政的价值判断，抽象且不易把握；缺乏实现这些价值的操作程序与技术手段。
笔者认为，宪政既应该包含普适性的价值，更应该包括实证（或者技术、实践）的操作措施。在实证的层面，宪政不过是一种平衡机制以及达成的平衡状态。因此，建立平衡机制以寻求各宪政主体或结构要素之间的平衡，这应当成为建构宪政制度的一项基本原则。宪政至少包括以下内容：（1）存在一部宪法（也可以是不成文的）。（2）确立人民主权原则。（3）实行代议制。（4）确立法治原则。（5）宪法至上。（6）政府有限。（7）以保障人权为目标。（8）实现权力的分离与制衡。（9）建立违宪审查制。（10）确立正当法律程序原则。
按照这一标准，我们当下的社会状况显然还不是宪政。因此，笔者赞同上述后一观点，即：“今日的中国还不是实行宪政，还没有达到现代宪政应当达到的标准和要求。” 我们尚未实现宪政，而仅仅是正在迈向宪政。这一判断包括三层含义：第一，我们现在的社会从性质上讲，还不是宪政。第二，宪政是我们的目标。第三，我们正在创造迈向宪政的基础和条件。
二、中国宪政建设五十年的得与失
（一）得
虽然我们尚未建成宪政，而且我们也经历了许多曲折，但总的来说，这50年我们的基本方向仍然是指向宪政的，我们为走向宪政付出了很大的努力，也取得了一系列成就。
第一，已经建立起一套民主制度，民主的程度越来越高。一是人民代表大会制度已经逐渐成为名副其实的根本政治制度，其应用的地位和作用开始发挥出来。曾几何时，人民代表大会被讥为“橡皮图章”。自十一届三中全会以来，人民代表大会开始成为真正意义上的国家权力机关，并日渐成为中国走向宪政的核心机关。二是近年来基层民主建设取得了重大进展。近年来，基层选举中越来越频繁出现的贿选现象，从反面说明民主（或选举）在基层已经成为获得合法性的基本方式，民主越来越深入人心。
第二，人权价值获得了广泛认同，人权保障已经成为宪法的基本原则。早在《共同纲领》的“总纲”中就规定了公民（当时称“人民”或“国民”）的选举权、被选举权及思想、言论等权利。自1954年宪法以来的四部宪法，都专章规定了“公民的基本权利和义务”。1954、1975、1978年宪法都将其列为第三章，位于国家机构之后。值得一提的是，1975年宪法史无前例地先规定义务后规定权利。1982年宪法将“公民的基本权利和义务”提到了“国家机构”之前，表示了要特别保障公民基本权利之意。2004年宪法修正案则进一步确认：国家尊重和保障人权。至此，人权保障成为了宪法的基本原则。随着这一进程，我国先后于1997年和1998年签署了《经济、社会及文化权利国际公约》、《公民权利和政治权利国际公约》，前者已于2001年2月28日由全国人大常委会批准生效。
第三，走向法治已经成为不可阻挡的历史潮流。在1999年通过的第10条宪法修正案规定：“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。”这意味着，法治成为了我国宪法的基本原则。法治是宪政的基本标志之一，将“依法治国，建设法治国家”写进宪法，充分体现了我们国家要厉行法治实行宪政的决心。在此基础上，我们在两个方面积极推进了法治的进程：一是推进了以司法公正为目标的司法改革。二是坚持依法行政，促进依法行政的制度化、程序化和公开化。这两方面都取得积极的成果，我们正在不可逆转地迈向法治。
第四，我们已经有了一部逐渐完善的宪法。说我们已经有一部比较完善的宪法主要是指两个方面：一是指宪法的条文已趋完备，社会生活的主要方面都已有宪法上的依据。二是指现行宪法已包含了现代宪政的根本价值，民主、人权、法治等价值都得到了宪法的确认。可以说，除了权力分立与制衡、违宪审查制度、正当法律程序原则以外，宪政的其他要素现已初步具备。
第五，市场经济体制已经确立，与此相联系的市民社会正在兴起，初步奠定起宪政的社会基础。市场经济与宪政之间的内在关联在于：市场经济不仅促进了利益主体的多元化、平等化、自由化和政治关系的民主化，而且还为宪政建设提供了思想和政治条件。因此，市场经济必然会促进宪政建设。我国自1993年通过的第7条宪法修正案将“国家实行社会主义市场经济”写进了宪法。经过10年的改革发展，我国经济已基本实现市场化。在此过程中，对宪政具有重要意义的一个因素——市民社会——也逐渐兴起，各种行会、社团及其他民间组织得到空前发展，公民开始拥有足以对抗公共权力的私人领域。
（二）失
第一，对宪政的认识存在偏颇。
